我国金融监管法律体系中存在的问题及完善思路

我国金融监管法律体系中存在的问题及完善思路论文摘要金融监管是一个由准入监管，运营监管及市场退出监管所组成的一个体系与立体性的工程。

在这个工程的构建中，立法者不仅要考虑到各法律规则之间的一致性，规则的相对稳定性，而且还要顾及法律规则的创新性与整合性。

同时，立法者更应考虑到所给的规则之本土资源性。

虽然，我国银行监管法律体系已经历了一个从无至有的过程，但是规则所体现的本土资源性少，借鉴或者说移植的成分多。

因此，公正而客观地评价目前银行监管法律体系具有重大意义。

另外，中国已加入WTO，所以建立与WTO的基本规则相一致、与金融业对个开放的承诺相一致的金融法律制度，是保证我国金融业顺利与国际接轨，保持金融业稳健发展的重大问题。

关键词：银行；金融；法律；监管前言自我国加入WTO后，金融业对外开放的脚步进一步加快，金融监管也面临着新的机遇和挑战，虽然十届全国人大常委会第六次会议制定并修改了《中国人民银行法》、《商业银行法》及《银行监管管理法》等重要法律，这些法律也对银行业的健康发展造就一个比较系统的法律平台，但是不能说明我国银行法律体系已经完善，我国银行业监管法律体系仍存在很大的创新空间。

所以本论文主要是对我国金融监管法律体系方面的一些问题进行探讨。

金融监管体系，又称监管体系，是指一国在中央政府领导下，对商业，专业金融机构经营行为进行宏观调控，监督，管理的制度，机构和组织，属于上层建筑范畴，在我国行使监管职权的机关有中国人民银行、证监会、保监会等。

其中，人民银行是监管体系中的主体。

中央银行是银行的银行，不以盈利为目的，负责制定国家金融政策、货币发行，代表国家行使对商业银行、国内外资银行和其他金融机构的监管权利。

完善的金融监督体系对国家经济发展、降低失业率、抑制通货膨胀、完善出口创汇、增强国际收支，具有决定性的作用。

比较完善的、理想的金融监管体系，应是一种独立、开放、统一的体系，即完全脱离中国人民银行等部委和地方政府领导的直属国务院的金融监管体系，与货币发行、政策制定、资金清算、代理金库等业务彻底脱钩，避免其他方面的干预和干扰，可以自由开放地监管不同行业和部门，成立统一的完备的非条块分割的金融监管委员会。

随着我国金融业的发展，我国已形成了一套对银行业实施监管的法律体系，该体系具体由1995年《中国人民银行法》及2003年修正案、《银行监督管理法》、《金融资产管理公司条例》及《商业银行资本充足率管理办法》等组成。

这些法律法规对商业银行的监管提供了法律依据，对维护金融业的稳定与促进银行业的健康发展造就了一个比较系统的法律平台。

但是我们并不能由此断定我国银行监管法律体系已无创新的空间。

实际上，我国银行监管法律体系的构建还是一个任重而道远的问题。

一、现有银行法律体系存在的问题（一）银行监管权责不明确尽管我国在银行监管法律制度的构建方面已有了一些实质性的突破，但是若从条文进行深入的考察，不难发现其存在的一些不如人意之处。

从实质上看，银监会的确立及《银行监督管理法》的核心主旨在于两点：一是实现银行监管权的重新配置与分离；二是根据国内金融业的发展状况进行银行业监管法的融合与协调。

那么，这两个目的达到了么？答案并非完全的肯定。

目前仍然存在银行监管权责不明确的现象。

如：修改后的《中国人民银行法》将央行的职责定位为制定与执行货币政策、开展业务、从事金融服务职能的冲突制造了一定的可能性。

实际上，修订后的《中国人民银行法》第33条明确规定了人民银行有权对与其制定执行货币政策、开展业务、从事金融服务等直接相关的金融机构、其他单位及个人的相关行为直接进行监督检查。

这种对央行职能的定性可能就会造成银监会在监管实践中监管权的落空，且由于央行所具有的多年监管的历史传统的影响，这种局面也可能会导致银监会处于一种从属型的地位。

（二）银行监管欠缺完整性和系统性从学理上说，一国的法律体系应该是一个体系化的相互联系的有机整体，法律部门内部也要形成一个基本法律和与之相配套的一系列法规、实施规则组成的严密体系。

然而，尽管现行的银行监管法律体系经过了整合，但是其协调性差。

此外，最后银行法的修订或立法也只是针对前面所提及的三部法律，而没有涉及到其他的法规与部门行政规章。

这种局面就有可能导致新法既定的价值的失，因为许多部门规章在很大程度上只是直接沿用了原来的《商业银行法》的规定。

此外，银行业务规章彼此之间的重叠现象则更为严重，如1997年的《支付结算办法》就大量重复了《票据法》与《票据管理办法》中的内容。

因此，银行法律制度之间重叠与冲突的现象亦使我国在整合银行法中所必须深思的一个核心问题。

（三）缺乏系统性的市场退出机制金融监管是一个包括市场准入监管、运营监管及市场退出监管所组成的一个体系与立体性的工程。

然而，在我国银行法律的构建方面，却缺乏系统性的市场退出机制，如没有相应的存款保险制度及比较可行的破产法律制度。

在实践中，对有问题银行的处置措施往往是采取接管、关闭等做法。

这种局面无疑与金融法治的要求相差甚远。

二、我国银行监管法整合的难点分析（一）银行业监管面临的主要问题1．监管理念落后。

目前，金融监管部门往往重合规性监管，侧重机构“准入性”管理，轻风险性监管。

人民银行在注册金融企业时，首先很重视银行的将来盈利预期，而对风险性监管力度不足。

在具体操作中侧重于自身如何工作，重查轻处，只是建议，不重视后续监管，忽略或忽视被监管的内控自律。

2．非现场监管不力。

人民银行通过非现场监管可以全面掌握辖内机构的经营情况和风险状况，同时，还可以预警可能出现的问题，并对其经营活动进行必要的指导和管理。

但目前的状况是非现场监管和非现场监管为主的监管手段不能有机结合，如对各金融机构的经营管理的全过程不能进行监测。

监管手段落后，工作效率偏低，非现场分析仅仅是停留在表面上，不能及时准确判和发现被监管单位的风险状况，深度和高度明确不够。

3．现场监管频率低。

现场监管能够发现非现场监管不能解决的隐蔽问题，能够监测金融机构内控制度的有效性。

按照国际惯例，每隔14-19个月将对金融机构进行一次全面检查，而我国监管部门相隔4-5年也不能对所有的金融机构进行一次彻底的全面检查，不能全面掌握被监管单位的风险状况，不能有效地规避风险。

4．金融监管责任制落实不够。

按照金融监管责任制的要求，监管对象的第一监管人应对被监管机构的市场准入、营运、退出全过程进行全方位监管。

但由于受多种因素制约和影响，一些制度落实不到位。

如：监管人员不足，有些监管工作过于表面化；没有严格按照金融监管责任制的具体操作规程办；监管人员的考核不落实，由于缺乏具体的奖罚办法和考核措施，使监管人员觉得干好干坏一样，工作热情不高。

5．再监督不够，缺乏机制的约束和规范。

金融行业是一个特殊的行业，风险性、专业性很强。

监管人员在工作中具有较强的独立性和自主权，为此，要给监管员一定的约束力。

但是，从目前监管上看，一些基层行虽然制订了监管责任制，签订了目标责任书，一旦紧急任务到来，监管人员往往缺乏监督和考核的有效办法。

6．监管人员素质不适应形势发展的需要。

目前，我国中央银行监管人员大都来自基层，习惯于操作性和常规性的监管，金融理论水平较低，缺乏风险性监管意识，特别是县行监管人员大多是操作型人才，缺乏复合型人才，人才的结构和人员的思想观念，知识水平还不能适应市场经济条件下的监管工作需要。

7．监管体系不完善。

“大监管”是多个监管部门协同实施监管的一种新形式，是人民银行强化监管力度的主要措施。

但目前中央银行内设监管部门较多，造成很多工作重复，监管力度分散，无法准确把握监管重心，削弱了对监管政策的实施力度，而且在“大监管”的具体实施上也是简单的多个监管部门联合，职能不清，责任不明，使“大监管”流于形式。

没有发挥出应有的合力效应和作用。

（二）我国银行体系所内生的问题我国银行监管所存在的难点固然是源于银行法制构建的滞后性等，但笔者认为这也是与我国银行体系本身所具有的问题分不开的。

对此，可作如下分析。

1．对我国银行业体系结构的分析。

在银行体系中，靠国家信誉资本维持公众市场信心的国有银行与农村信用社占有绝对的比重。

与新兴的股份制银行比较，其改革存在有滞后性与管理的外部性，这在一定程度上必将导致在相当时期内银行业监管还停滞在以现场稽核为主的传统监管模式上。

这两类银行机构将是日后银行监管中的重点和难点。

2．从所有制形式上考察。

我国的存款型银行机构依所有者的类属可以划分为以下几种：国有独资银行、股份制商业银行、城市商业银行、外资银行、城市信用社与农村信用社等。

由于内生的所有制形式不同，银行公司的法人治理结构与效果、风险监控的动力与效应也不同。

如股份制商业银行其股权资本构成符合现代企业制度的要求，资本具有内在的约束与激励，其抗风险力较强。

因此，对此类银行就可以依现行的比较可行的金融监管规则进行监管。

相反，对于国有银行与农村信用社而言，由于历史原因，其资本结构中国家信誉资本占有支配性的地位，股权资本已在一定程度上失去了内在的风险规避与激励功能。

因此，对这类银行的内在风险控制的效果主要是取决于外部的监督与管理，对其还不能完全援用市场化成熟的监管法律规则。

3．银行分布区域与发展程度上的考察。

我国的银行业在地域、城乡分布及发展上存在有不均衡特点。

一般来说，东部沿海地区与城市，特别是大中城市银行分布较多，业务量较大，同时业务创新的速度也较快。

实际上，这种不均衡性也存在于城市与农村、我国的东西部地区之间。

另外，国有银行普遍资产质量较差，包袱过重，业务创新滞后。

相反，新兴股份制银行资产质量较好，业务创新较快，但相对缺乏国家的信用支持。

这种局面所导致的后果是：相对而言，欠发达地区银行也存在的主要问题是内部控制制度不健全、风险监管水平落后及信用风险严重等，发达区域的银行除存在以上风险外，还有市场风险、操作风险、表外业务风险等。

因此，它们各自所要求的监管水平、程度与侧重点也不同，同时这也导致了统一监管手段在不同区域、不同发展程度的银行进行监管时所产生的效果也不一致。

这无疑影响了我国银行监管法的实际效应。

以上分析表明，中国银行业是建立在国家垄断信用基础上。

银行制度的经济基础是国有经济、国有金融。

因此，笔者认为在我国银行法的构建中，借鉴与移植固然是一种比较可行性的、具有经济性的办法，但是中国的法制之路必须注重利用中国的本土资源，注重中国法律文化的传统与实际。

这对我国金融法律制度也是很实用的。

三、现行的金融监管体制存在的矛盾与缺陷除银行以外的金融机构如银监会，保监会虽然也做了大量的工作，也防范和化解了不少金融矛盾和问题，但从近几年的金融运行效果来看，我国金融监管的绩效仍是不尽人意，一些消极金融现象屡禁不止，时有泛滥和反复。

如出现了证券回购、高利吸存、账外账、假数据、非法金融活动、违章违规行为十分猖獗，不良资产比例居高不下，非法金融资现象严重。