公共管理导论-休斯-复习

问题一公共部门的重要性，存在的必要性。

马斯格雷夫妇认为，政府的普遍性或许反映出政治和社会意识形态的存在，这种意识形态不同于消费者选择和实行分权的决策等前提，并且“市场机制自身并不足以实现所有的经济职能”，离开了政府的市场将无法正常运转，原因如下：
1、必须不存在任何自由准入（市场）障碍，且消费者和生产者都必须具备充分的市场知识，这就需要有政府管制和其他标准来保证这些条件的实现
2、当竞争由于高额成本而变得无效时，政府干预也是必要的
3、一般来说，若无政府为其提供法律框架，进行保护和强化，市场运行所需要的合同性的安排和交易行为将无法进行。

4、会产生“外部性”问题并导致“市场失灵，”这需要通过公共部门制定解决方案
5、社会价值观要求政府对市场体系产生的收入和财富以及通过继承获得的转移性财产权进行的分配进行调节
6、市场体系并不足以保证高就业率，物价稳定以及社会所希望的经济增长率，这就需要通过公共政策来确保这些目标的实现
7、公共部门和私营部门在评估未来消费的贴现率方面有不同的观点。

以上观点为政府干预提供了某些理论依据，总之市场无疑是强有力的，并能在没有政府干预的情况下为众多商品和服务提供一套配置与分配体制。

但要记住市场不是万能的，有时需要政府的干预。

问题二私人管理与公共管理，公共部门与私营部门的差别。

赞成公共部门应具有专门的管理形式的理由在于：公共部门与私营部门之间、公共管理与私人管理之间具有巨大的区别。

①公共部门的决策可以是强制性的，如公民可以被强迫缴纳税款，而私营部门不具有这一特征。

并非所有的公共活动都具有强制性，而是那些需要比私营部门更谨慎执行的公共活动才具有强制性。

私营企业在主观上具有更大的自由度，他们可以对不同的消费者提出不同的要价，他们可以忽视正常程序的存在。

②公共部门具有不同于私营部门的责任制形式。

从理论上说，公司管理部门要对股东负责，而公务员要对政治领导人、国会、公众以及司法系统的不同部门负责。

③公共服务管理者必须解决在很大程度上由政治领导人设定的外部议程。

这一点就不同于以盈利为各级人员共同动机的组织。

对公共服务的管理者，一方面必须执行政治议程，另一方面偶尔地反映冷淡，甚至采取不友好的行政行为，这样会引起官僚机构与政治官员之间的冲突。

这并不是说按照政治议程办事就比按照盈利办事缺少合理性，而是说政治议程使得公共部门的管理不同于私营部门。

这些由政治官员强加的大部分议程缩减了管理者的活动范围。

④公共部门在测量产出或生产效率方面存在着固有的困难。

公共部门缺乏类似于私营部门中利润这样的“底线”标准。

公共部门中的绩效测量与评估是可能的，但更具困难性，或许也作用甚微。

⑤公共部门的规模与多样性使得任何控制与协调都困难。

协调一定是政治性的，并且从来都不简单。

可以肯定的是，公共部门具有充分的特殊性，需要自己的管理形式，而不是仅仅从私营部门
借鉴管理形式。

这也并不意味着传统行政模式是公共部门唯一有效的管理模式。

管理形式的发展可以是在人们关注公共部门与私营部门区别的情况下进行。

问题三“政府”与“治理”
政府本身是一种机构，而治理用来描述管理形式——并非必然属于正式政府的范畴。

凯翰和奈所言治理正变得越来越扩散，政府并非是治理问题的垄断者。

在全球治理中，规则制定与规则解释已变得多元了。

私营公司、非政府组织、政府的所属单位以及跨国与跨政府网络都在规则制定与规则解释中发挥着作用。

出现的任何治理模式都必然是网络化的而非等级制的，并且其具有的目标是小而具体的，而不是高度模糊的。

与“政府”这一下狭隘概念相比，“治理”概念更适合于公共管理。

善治所试图做的并非“仅仅是有效地管理经济、财政资源或特殊的公共服务；它也是市民社会制度得以增强的一项范围广泛的改革战略，它使得政府更具开放性、回应性、责任性和民主性”管理某项特殊的政策问题的最佳方法可以是:或者与私营部门建立伙伴关系。

或者把某一职能民营化，或者运用管制手段。

治理并没有排除由政府和官僚机构直接提供商品或服务，但它更需要根据具体情况来寻找治理的最佳形式。

问题四、市场失灵的主要类型
虽然资本主义的基础在于销售商品和服务。

但在其某些情况下市场不能提供社会所需要的所有商品和服务，或者可能是以一种对这个社会不利的方式提供。

当市场自身不能实现其所有经济职能的时候，共公政策可以在某些方面予以引导、矫正和补偿。

市场无法以令人满意的方法提供的商品与服务包括：教育、法律与秩序、环境保护、国防、道路和桥梁、医疗卫生保健、福利服务以及公共交通。

公共产品
公共产品的所有使用者无论付费与否都可以从中受益，它们具有“非排他性”，即如果向一个人提供，则所有人皆可享用。

例如，灯塔、国防。

有些著作中提出“价值性产品”一词，它们都是社会所需要的产品，例如，教育和医疗保健，由于受过教育的工人可以执行更为复杂的人物，这在经济上是划得来的。

但如何筹集资金却是一个普遍的问题。

如果因为它们因具有排他性而被视为私人商品，市场也不能以最令人满意的方式为社会提供，并产生个体见的公平问题，一些有天赋的人会因为贫困不能接受教育。

因此大部分国家公共部门和私营部门共同提供这些“价值产品”，但由于公共部门和私营部门在这方面作用中孰轻孰重则缺乏明确的界定。

而结果是公共物品大多由公共部门与私人部门以一种尴尬的方式共同提供。

外部性
市场交易常会对第三方或是周围环境产生影响，这种影响只有通过政府行为才能够得以减少。

例如人们可以通过市场购买汽车和汽油，但因此此对空气质量和交通事故是国所产生的外部性或“溢出”效应，却没有依据对此所引发的问题进行付费。

因此对于环境问题，市场往往无能为力只有借助于某种政府行为才能得以解决
政府可以用市场化的手段，如付费的排污许可证，但这仍严格限制，政府的管制的框架之内。

自然垄断
有些商品具有边际成本不断下降的特征，也就是说，在其提供给某个消费者的同时，又提供给其他消费者，其成本会比较便宜，如一旦水管，线路，网络分布适中，供水供电在一户一户提供服务时，其成本会变得更见便宜。

如果某个领域出现了垄断性供应者，则竞争的优越性将无从体现，并会出现剥削消费者的潜在可能性，这都要求采取整治行动。

尽管完全垄断性质的行业和部门现在已经很少了，但自然垄断的存在行为仍为政府的某种形式的干预或国有化提供了合理性。

信息不完全
信息不足，或是“信息不对称”，被视为市场失灵的表现之一，市场理论假论买卖双方的信息是完全的。

若一方未能获得信息，尤其是买方，则市场无法达到最佳。

而对明显不安全的商品实施管制则可看作是向那些无力或无意自己搜集信息者提供信息。

同时一些信息不完全的的情况也不能出现“逆向选择”与“道德风险”。

前者的例证是身患疾病者往往更可能买医疗保险，而后者的例证是吸烟者和骑摩托者对风险的自我评估要远小于其实际风险。

因此这些信息被一再忽视。

斯托基和泽克豪泽指出市场失灵的六种原因
1、存在交易信息的不完全和不充足的可能性；
2、交易成本会有碍交易的实现;
3、由于信息不足或分配不均衡或是无力保障合同的实施；
4、有些买家或卖家的市场力量是以破坏公平定价的条件；
5、某些交易存在外部性；
6、有些商品和服务无论消费者付交与否都享有，天生具有公共物品的特性。

问题五、政府的工具有？
政府的工具是指政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。

绝大多数的
政府干预可以通过四方面的经济手段得以实现。

1供应，即政府通过财政预算提供商品和服务2补贴，这事实上是供应的一种补充手段，政府正是通过这种方式来资助私人经济领域的某些个人，生产政府需要的商品和服务。

3生产，这里指政府生产在市场上出售的商品和服务
4管制，这里指政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某些活动。

对于这些工具的运用取决于特定的政府职能并随着时间的不同而有所不同。

政府供应
政府通过预算形式直接供应商品和服务是政府运行的主体部分。

他们提供的是非市场化的商品和服务——道路，防务，教育，卫生以及社会福利。

这些内容还包括转移性支付。

政府试图通过预算决定经济生活中公共活动的水平，对收入和社会财富进行合理控制。

这些常被描述为配置，分配和稳定政策。

1配置配置政策取决于公共部门和私营部门的相对规模。

换句话说，预算一方面体现了政府的活动程度；另一方面也规定了哪些活动应该由公共部门而非私营部门实施。

政府开支和税收政策都会影响到私营部门对资源的配置和分配
关于政府规模大小的争论实质上是分配制度问题。

认为政府开支和税收所消耗的经济活动的比例过于高昂者事实上也就是相信存在着比现行分配方式更好的公，私部门的资源配置
2分配分配政策意味着政府尝试对公民之间收入和财产的不平等进行某种程度的矫正。

分配政策中最主要的部分就是提供社会福利，包括对某一公民阶层的转移性支出，但所有其他的预算决策都或多或少会产生分配性质的影响。

3稳定稳定政策是指政府通过预算政策来提高整体经济水平，政府的所有支出和税收政策也会对私营部门产生影响。

所以，通过对这些政策以及其总体水平进行调整，即可以达到间接调整总体经济的目的。

随着凯恩斯主义的经济的出现，各国政府都明确地承担起他们的使命。

努力促进充分就业，物价稳定，经济增长及支收平衡
补贴
补贴所涵盖的范围非常广泛，包括对农民的补贴或对工业的补贴，以及对私人和公共汽车公司和对私立学校的补贴等。

私营部门可提供特定的商品和服务，但政府需要给予其一定的资助。

虽然有部分基金是公共的，但政府也对私营部门进行具体行政管理活动，主要是监控其是否将补贴真正用于所定项目
生产
不同于供应的是，生产无关乎政府预算，且使用者必须像使用私营部门提供的商品一样为之付费。

管制
管制是指利用政府制定的法律以某种方式影响私人经济。

管制实际上意味着出于某种经济目的而运用法律的力量并有别于出于同一理由的其他手段。

管制首先包括通过法体系许可或禁止某种行为，如设定关税，颁发执照或许可证以及规制劳动市场
管制可以是经济管制也可以是社会管制，前者在鼓励企业和其他经济生活参与者采取某种行为或促使其避免某种行为。

社会管制常表现为力图保障公民和消费者的权益。

问题六、运用哪种职能
1政府的公具有政府供应，补贴，生产，管制，它们之间并无必然的排斥，因此，可以综合使用
2随着各国政府普遍削减预算，政府供应正变得越来越少，可以预见其结果将是进一步削减预算，政府也不太可能因为政府供应问题而大幅度增加开支。

政府提供服务的方式亦有所改变。

由公共部门提供的越来越少，而通过合同方式由私营部门和志愿部门提供的则日益增多。

官僚制组织的供应形式并不一定是政府的唯一选择。

政府的这一趋向常被喻为“掌舵而非划船”
问题七、政府的干预阶段
总的来说，西方社会经历了政府干预的三个不同阶段
1自用放任的社会
重商主义的特征主要特征是利用政府来推进国家的经济目标，但这是依靠一组特定的决策而非一项清晰持续的规则而来实现的。

政府的重商主义角色是广泛的和无孔不入的，换句话是政治支配着经济。

作为对这种类型社会的一种反应，亚当斯密1776年写的《国富论》中指出，政府应大幅度弱化其角色。

根据亚当斯密的理论，政府的角色应如下所述：
首先政府具有保护社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责，即防卫职责，这一直是任何政府的职责，也是其存在的理由。

其次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公的职责，即提供法律制度包括两方面a防卫职责在国内的延伸，一个社会必须保护自己免受那些不遵守规则者之害。

b市场角色，亚当斯密所提倡的市场体制需要一套制度以保障合同的实施并保护财产权。

第三，建立并维护某种公共工作成公共制度的职责，这种建立和维护永远不是为了个人或少数人的利益。

这项职责非常复杂。

政府需要出于社会整体利益的考虑而向社会提供某种物品，
如道路和桥梁。

但要设计出对直接受益者为之付费的任何方法都是不容易的。

这些商品就是公共物品，而这些公共物品也大都由政府提供。

除了这些最低限度的职能外，亚当斯密认为政府的适当角色就是尽可能远离经济生活之外，“自由放任”一词意味着政府应禁止干预商业活动，而这恰好是早期的市场论者反复鼓吹的取得经济增长的最佳途径。

2福利国家的出现
自由主义的经济政策使社会存体生活标准有了很大的提高，但也产生了一些不良的副作用,包括剥削童工、住房紧缺和低劣的公共卫生条件。

部分原因在于过分放任自由的资本主义产生的反应
19世纪末期开始出现了“福利国家”论，它通过重新确定国家对公民的福利负有的责任，来减轻过激的资本主义的某些危害。

自20世纪30年代，凯尔斯主义出现以来，政府已可以在稳定和社会缓解社会问题方面扮演重要角色。

迫于选票的压力，西方政府已为所有阶层提供广泛的受教育机会和医疗健康保障。

以及退休者和失业者提供经济救援。

所有这些都使得政府规模和管辖范围在20世纪70年代和80年代初期一直保持稳定增长它自身存在三个方面的问题
首先就是在整个财政问题。

为支持福利计划必须谋得资金这最终将导致对经济体系所生产出来的财富征收赋税。

其次，与上一点相关的是，这样一种政治计划必须仰仗于广泛的政治支持。

而在20世纪七八十年代，要获得这样的支持已不再像以前那样容易了。

第三，福利国家所赖以生存的政治和经济的理论基础已然落伍，在经济领域中，新古典主义流派开始占据统治地位并公然声称反对福利国家。

3新古典主义
自20世纪70年代以来，在各级政府，政策顾问以及主要的官僚机构之间，新古典主义学说已占据了主导地位，有时它亦称为经济理性主义。

该理论主要包括四个方面：
㈠对个人理性的假设。

个人被假设有多多益善的偏好，会理性地追求其目标。

个人被假设为自身经济利益的最佳决定者。

为使其运用自身策略而实现其目标和利益，应尽可能地赋予个人以充分的自由。

㈡基于上述假设精心建构的模型。

基于第一种假设，尤其是运用理性选择和博弈理论所发展而来的工具，可以构建出较为复杂的经验模式。

运用到政治学中被称为公共选择理论
㈢市场力量的角色最大化。

私人市场是有效率的并且是能够自我调节的，能够由市场提供的商品和服务就应该由市场提供
㈣政府角色的最小化，政府对市场的自我调节机制的干预从其本上来说是无效的。

政府的干预应该最小化，这显然是市场最大化的必然结果。

政府角色在历史长河中时盛时衰，政府角色的转换，其实质是有关的政府理论间的冲突，这种争议目前仍然有着重要的意义
当前对政府角色争论不休的两方：一方极力主张维持公共部门的地位，至少在他们所看重的福利国家的计划和相关领域内应该如此。

另一方面则提倡让公共活动回归私营部门
根据20世纪90年代的一些关于最小化政府的试验来看，一个关于政府角色的实效主义的新时代正在萌发。

人们不再单纯地坚持最好的政府应该是规模减至最小的政府，而是把政府看做一个重要的强有力的机构。

它可以扮演扶助私营部门的角色而不是作为私营部门的竞争对手存在。

问题八、政府的基本职能
世界银行在其1997年的世界发展报告中指出“每个政府的核心使命”包括五项最基本的责任：
1、确定法律基础;
2、保持一个未被破坏的政策环境包括保持宏观经济的稳定；
3、投资于基本的社会服务和社会基础设施；
4、保护弱势群体；
5、保护环境
这些角色并不是那些最小化政府的必然角色，而是保证市场运行的必然选择，它包含着对政府的积极作用的肯定。

安德森提出了另一组相对较为实用的政府角色，他探寻七项被称为一般角色的政府的基本职能，这些职能具体如下：
1、提供经济基础，政府为现代资本主义体系的正常运转提供所必需的制度、规则和安排。

包括对财产权的确认和保护，合同的执行，为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权提供标准，以及维护法律秩序和关税体制。

2、提供各种公共商品和服务。

有些有益于社会整体的公共商品对个人而言却很难根据其使用的数量而付费。

一旦将它提供给某个人，就等于是向整个社会提供。

这些商品包括国防、道路和桥梁、航行救援、防洪、清理下水道、交通管理系统以及其他基础设施。

3、协调与解决团体冲突。

政府得以存在的一个基本原因是需要它缓和和解决社会中的冲突，
维护正义，秩序和稳定，包括在经济上保护弱者，抑制强者的行为。

4、维护竞争竞争在私营部门并不总能持续进行，因此经常需要政府干预以确保竞争的真正实现，离开政府的控制，自由企业制度的优越性将无从体现。

不受限制的竞争可能反而会导致对竞争的破坏，而竞争者也完全可能会由于合并或串谋而结束竞争，政府的行为对维持和增进私营部门的竞争是必不可少的。

5、保护自然资源我们不能仅依赖于竞争性力量来防止资源浪费，保护自然环境不被恶化并确保后代的利益不致受损。

市场活动对环境造成的破坏是教科书中外在性和市场失灵的例证。

只有政府才能缓解这种对环境的破坏。

6、为个人提供获得商品和服务的最低条件，市场运作有时会产生某些残酷的或社会难以接受的结果——贫困、失业以及营养不良等这是对人们的影响而言的，而有一部分人则会由于疾病、年迈、没有文化或其他什么原因而被排除在市场经济之外，除了最极端的经济理性主义者之外，所有的人都一致认为减少贫困是政府的合理角色。

7、保持经济稳定商业性经济周期总是上下波动的，而政府则可以通过制定财政预算、货币政策以及对工资和物价的调控等政府行为予以缓和。

这是一组较为标准的政府职能，并适用于绝大多数国家。

他所欠缺的是不能明确政府在特定情况下到底应该做什么。

例如，处于公共健康的考虑，政府有正当理由关注供水问题，但这并不意味政府应该去亲自供水，可以容许私营部门在政府管制下提供这些商品。

问题九政府角色的实用主义新时代
在重商主义时期，政府运用的主要工具是管制，当时政府预算非常小，政府生产则几乎不存在。

福利国家时期所以靠的主要是政府通过较高的税收来提供商品和服务以及向社会弱势群体进行资源的再分配。

当还有些国家，如战后的英国，政府生产的比重相对较高，因为人们认为，通过国有化，就可以从政府拥有的钢铁、煤炭、汽车等大企业中获得好处。

关于政府经济角色的争论似乎并没有最近几十年那么激烈，这是新实用主义的一种表现。

几乎没有人在主张进一步扩大公共部门的范围；也没有多少人从意识形态的角度主张进一步大规模缩减公共部门的范围。

②从20世纪90年代末期以前所进行的最小化国家的试验来看，一个有关政府角色的实用主义的新时代确实正在产生。

最好的政府并不是那种规模减至最小的政府，而是把政府视为一种重要的、强有力的机构，它能够促进私营部门的发展而并非私营部门的必然竞争者。

20世纪70年代有一个关于政府规模和增长的辩论，担心政府会破产（Rose和Peters，1978）。

政府开支的比例似乎越来越大。

这是不寻常的，特别是在欧洲，一些国家的政府预算超过国内生产总值的50％。

在这种情况下，真正担心私营部门将被边缘化。

虽然政府的规模随着时间和国家之间的变化而变化，但对其规模和效率的关注导致了对政府规模对整个经济的影响的一些质疑。

在最极端的形式中，有人认为，政府活动水平高和/或政府活动水平高增长率的国家的增长率较低。

关于政府的适当规模仍然存在合理的论点，但是现在讨论的是政府的工作。

政府规模最常见的衡量标准是看政府总支出占总经济的百分比。

表2.1显示，到2002年重新获得了对某些开支的控制权，但如果总体目标是削减开支，只取得了部分成功，因为只有短期下降，然后进一步上升。

1980年，整个经合组织的政府支出占国内生产总值的36.5％，在1994年上升到42％。

虽然之后略有下降，但下降幅度不大，到2010年水平再次上升。

似乎试图控制支出的尝试大部分失败了;即使没有伟大的意识形态举措来增加支出，卫生和福利支出随着人口老龄化而增加。

新西兰，据说是最管理的国家，确实减少了政府开支，但只有一段时间，它开始再次上升，最显着与GFC。

似乎国家之间有更多的趋同。

例如，瑞典在1994年显示政府支出占国内生产总值的69.6％，2006年下降到52.7％;虽然仍然高于经合组织的平均水平，但更接近它。

政府支出占GDP的比例可能是最常见的措施，但这并不能衡量政府实际消费的是什么。

政府最终支出衡量政府实际支出其自身业务的金额。

换句话说，转移支付的理由是他们最终由政府以外的人支出。

例如，政府养老金的收款人有通过政府预算转移的资金，然后他/她自己。

这不是政府的直接开支，而是转移。

表2.2显示，经合组织不同国家之间的支出水平存在一些差异。

表2.2第2列提供了税收水平的比较，从美国为34.2％到瑞典，占国内生产总值的56％。

第3栏列出了目前的预算（一般政府）支出。

第4栏-最终政府支出-是政府消费的多少，也就是说，实际花费了自己，而不是把钱交给别人做最终支出。

除了一些极端情况，政府在商品和服务方面的支出在国家之间的差异比其他数字少;总支出明显不同的主要原因是转移金额的差异很大。

在20世纪70年代，很容易推断出一个未来，其中一个政府的规模将压倒整个社会。

有时，从那时起，对政府规模及其在社会中的作用进行了激烈的思想争论。

然而，政府的最佳规模和范围仍然是一个无法解决的问题。

政府规模或政府的规模没有最佳水平。

有些人会感到他们的自由甚至受到一个相对较小的政府的威胁。

其他人可能愿意放弃更容忍。

即使政府支出高，也有人受益。

例如，在瑞典的政府开支非常高，不一定浪费。

它涉及社会服务，帮助处境不利的人，以及教育，保健和儿童保育等高标准。

几代人，它的公民愿意为高水平的政府提供的服务权衡高税收，但即使是在20世纪90年代，支出水平在经济上是不可持续的，并且减少了。

早期的公共部门改革的目的是削减政府的规模，但改革的这一方面很大程度上失败了。

尽管提出了关于减少政府投入的广泛论点，尽管有理论论证为私营部门发挥更大的作用，但政府规模并没有明显减少。

增长速度可能会放缓，但这是所有的。

权利计划，加上西方社会的人口老龄化，以及医疗保健支出的大幅增长，通常比其他地区的减少更快。

即使管理效率是改革进程的一部分，但由于增加方案支出，节省的数额也相形见绌。

签订退出服务交付可能在某些情况下节省资金，但节省的金额只是公共服务交付和承包商最终交付之间的差异。

这通常只是计划成本本身的一小部分。