浅谈香港公务员管理制度的特点

浅谈香港公务员管理制度的特点

及对我市公务员队伍建设的启示

发布时间：2012-04-20

香港公务员是世界各国公认的最有效率、最为廉洁、最具活力的公务员队伍之一，这支队伍的形成靠的是有一个世界各国公认的科学的公务员管理制度设计和有效实施。当前，市委市政府顺应科学发展观要求，提出了在"十二五"期间建设"现代化滨江花园城市"的重大战略决策，对我市公务员队伍提升整体素质和创新能力、优化公共行政管理和公共服务水平也提出了新的更高要求。这就需要我们公务员管理部门进一步解放思想、开拓创新，在克服政治体制、经济基础、思想观念和生活方式等障碍的同时，去伪存真，去粗取精，积极吸收借鉴发达地区公务员管理的先进经验，加紧做好我市公务员队伍管理的制度设计，推进我市公务员队伍建设上水平、上台阶。

一、香港政府的行政组织架构及职能定位

香港特别行政区的行政组织架构共分为指挥中枢、统筹决策和政策执行三个层级，各层级之间环环相扣、咬合紧密，责任明确、职责明晰，以确保香港特区政府行政组织得以高效运转。

（一）指挥中枢。由政务司、财政司和律政司3大系统构成，为香港行政体系的高层决策中枢。其中，政务司负责全香港公务员队伍的日常管理，财政司专责管理经济及金融政策，律政司则作为行政长官的法律顾问，负责香港的一切法律检控事宜。

（二）统筹决策。由公务员事务局、政制及内地事务局、教育局、环境局、食物及卫生局、民政事务局、劳工及福利局等12个决策局构成，为香港行政体系的决策监督机构。主要负责统筹制定政府各方面的决策，并规范政府部门行政行为，并负责监督所属各部门的运作。

（三）政策执行。由十二个决策部门领导下的58个署、处组成，为香港行政体系的政策执行部门。主要负责执行政策和法律赋予的各项行政权力，以及职能范围内各项事业的规划、实施与运行管理。

二、香港公务员队伍数量规模及构成分布

香港的公务员制度与内地相比，在其概念的外延上有着明显的差别。内地公务员一般为政府机关的行政人员，其他从事社会管理、行政执法、公共服务等事业性质人员，虽属财政供养，亦不纳入公务员序列。而在香港，所谓公务员是指列入政府财政预算开支的政府行政人员、法定机构（根据法定程序授权获得特定管理权限的非政府机构，如贸易发展局，旅游发展局等等）行政人员、公营机构（如公立学校、医院）人员、其他服务机构人员、以及上述机构的勤杂人员。简而言之，只要与特区政府建立常规雇佣关系、由政府支付工资福利的人员就是公务员。

截至2012年3月，香港特别行政区约有人口780万人，现有公务员159195人，每万人中有公务员204人。我市现有常住人口159万（官方公布数据），现有公务员近5000人，每万人中有公务员仅有32人。即使按香港公务员的定义范围，将我市从事社会管理、行政执法、公共服务的事业人员列入公务员范围，我市每万人亦只有公务员188人。通过以上数据可以看出，香港社会优良的管理秩序，除有其制度上的优势外，也与其较大的公务员队伍数量规模是分不开的。

从上表可以看出，香港公务员主要集中在一般和中层公务员、一般纪律人员和警务人员三大职系，约占香港公务员总数的95%左右。同时，在12个决策局的58个执行署（处）中，香港警务处、食物环境卫生署、消防处、康乐及文化事务署、房屋署、惩教署、入境事务处、卫生署、香港海关、社会福利署、教育局等12个署（处）拥有公务员超过10万人，占香港公务员总数的三分之二，58个执行署（处）的公务员超过了香港公务员总数的90%。在香港政府中，就公务员总体规模而言，指挥中枢、统筹决策和执行部门三个层级间呈现了正三角形状。

三、香港公务员管理制度设计及主要特点

香港特区政府公务员管理有许多先进经验值得我们学习借鉴。但也要看到香港公务员制度与内地政府的公务员制度存在着很大差异。

一是职能相对分离。香港特区政府中的司、局、署（处）之间的职能定位明确，指挥中枢主要负责政府决策与统筹领导职能，各决策局负责统筹制定政府各方面的决策，并规范政府部门行为，各执行部门则负责执行政策和法律赋予的各项行政权力。这种决策与执行相对分离的政府管理体制，使决策层处于相对超脱的地位，同时通过建立专业化的执行层，提高执行水平和效率，防止权力过分集中。

二是实行垂直领导。由于香港地方狭小，并高度城市化，为节省政府行政资源，香港不设下一级地方政府。地方行政事务以及其他公共服务均由政府各部门分头负责，更有利于落实各项行政事务，并为民众提供各项公共服务。

三是主体外延更广。香港把由政府雇佣、薪酬完全并直接由政府财务支付的人员、政府部门中雇用的工勤保洁人员，以及公共服务机构的员工均视为公务员，这与内地以行政管理人员为主的公务员队伍有很强的差异性，因此香港公务员队伍十分庞大。

四是薪酬待遇优厚。香港公务员的工资水平大体分为警察、一般纪律人员、一般公务员三种类型，不同类型又分为多个薪级标准。一般公务员大多为文职人员，共分为49个级别，因工作危险性低、压力小、休息时间稳定，工资一般较低；一般纪律人员指在消防、海关、惩教署（即监狱）、飞行队、入境处工作的公务员，这类公务员的工作有一定危险性，休息时间很不稳定，工资要高于一般公务员；警察职业共分为59个级别，由于具有较大危险性、工作压力大，工资也是

公务员中最高的。香港公务员的工资是世界上较高的，公务员薪俸占财政支出的70%，薪酬一般每年调整一次，同时，按不同的级别和服务年限还能享受假期、旅费、房屋和医疗福利、教育津贴等福利待遇。香港政府以"高薪养廉"、留住人才为目的，特别重视稳定和提高公务员工资福利待遇，为确保公务员薪酬与社会经济发展和私营公司同步，香港政府每年都要进行薪酬趋势调查并适时作出调整。

五是法律制度完善。香港政府针对公务员管理制定了非常完善的法律法规，使公务员日常管理和从政行为有法可依。市民和公务员的法制意识都很强，媒体、市民对政府和公务员的监督也很严。遵纪守法己成为香港公务员的自觉行为，公务员普遍都能勤奋敬业，洁身自好，香港公务员队伍的廉洁奉公是举世闻名的。

六是监督机制健全。一是香港政府专门设立了廉政公署、申诉专员公署、审计署等三个监察部门，并独立履行职责。二是在职能配署及运作程序上相互制衡。除决策机构与执行机构相对分离外，在部门的职能分工上也进行制衡。三是制定了严明处罚措施，公务员违规处分的形式五花八门，非常严厉。

四、对做好我市公务员队伍建设的几点启示

受政治体制、文化差异等因素的影响，香港特区政府与内地各级政府的公务员管理模式存在很大差异，但在如何超越体制障碍，实现行政效能提升上，内地各级政府仍有需要学习借鉴之处。这就要求我们要进一步解放思想、取长补短，努力克服传统的"招录一张卷、培训一堂课、考核一根尺、升迁一把梯"的"大一统"的公务员管理模式，以创新的思维和务实的举措，实现公务员队伍的精细化管理。

启示之一：要明确政府功能定位，加快职能转变。长期以来，各级机关行政职能基本覆盖了决策、管理、监督、执行、服务等各个领域，可谓横向到边，纵向到底。在原有经济发展水平、人口规模下，基本能适应经济社会的发展需要。随着经济社会事业的不断发展，社会更加发展，经济日益多元、人口日常膨胀，经济社会管理事务量越来越大、分工越来越细，再加上行政编制的刚性约束，原有的行政管理模式和人员编制规模越来越不适应形势的需要。因此，有必要对政府行政职能进行有效分离，将政府机关行政职能向政策决策、有效监督转移，将事业单位职能向政策执行、社会管理、公共服务转移。这样，既可以使政府在推进区域经济社会发展中决策更加务实、监督更加成效、管理更加精细、服务更加专业，又可以进一步压缩行政机关、事业单位的编制规模。

启示之二：要不断优化队伍编成，加快结构调整。香港特区政府具有完备的公务员分类体系。依据公务员职位性质的不同，从横向上分为两大职系，即一般职系类和部门职系（也叫专业职系）类，再进一步细分为400多个职系。从纵向上，大多数职系一般有6～8个职级，所有职系又分为首长级及非首长级职位，并享受相应的薪酬待遇。首长级职位约1500多个，仅占公务员总数1%以下。香港公务员分类制度的优点在于体现了工作、报酬、资格三者之间动态关系，最大限度地体现了"工酬相符"的原则，进一步减少了管理的随意性，实现了管理的科学化。我市各级机关现有公务员2265人（不含公、检、法）。其中，处（科）级干部974人，中层干部768人，科员523人。层级过少、分类太粗、规模偏大。处（科）