农村党支部的职能与作用

农村党支部的职能与作用

在实行村民自治制度以后，我国农村基层形成了“乡政村治”的基本政治格局。所谓“乡政”，是指以乡这一级作为国家基层政权单位，代表国家，负责执行国家政务；所谓“村治”，是指以村这一级作为社会自治单位，代表农民，负责治理农村内部事务。“乡政村治”格局的形成，意味着政治国家同民间社会有了基本的分野，公民获得了一定的自由空间和自主权利。但是，“乡政村治”格局的出现并非意味着村这一级可以完全独立于国家政权体系的管理和规制之外，变成若干个“法外自治王国”。村民自治是事务性自治，而不是实体性自治（即村自治）。国家政务的推行在很多时候必然要延伸、下沉到村这一级，具体落实到每个村和每个村民头上。因为每一个村的居民不仅是这个村的村民，而且是国家的公民；村也是乡镇基层政权组织行使国家管理职能和推行国家政务的实体性条件与对象。在实行村民自治制度以后，乡镇政府同村民委员会的关系同人民公社时期相比发生了重要的变化，乡镇政府同村委会的关系不再是领导与被领导的上下级关系，而是指导与被指导的协助与合作关系。这种变化的确给乡镇政府行使国家管理权和推行政务带来了很大的困难。从制度和组织机理来看，之所以出现这种困难，根本的原因在于授权方式的不同。村委会是由农民直接授权（即由村民直选产生），乡镇政府则是由农民间接授权（即由乡镇人民代表大会选举产生）。村委会的权力不是来自乡镇政府，村委会与村委会之间也没有通过共同的契约关系和委托授权方式授权给乡镇政府。这样，在国家政权组织与村民自治组织之间、村民自治组织与自治组织之间，就发生了权力关系的“断层”。

然而，上述分析只是一种单向度的表象分析，并不能反映我国政治体制的全部内容和实质。我国是共产党领导的国家，共产党在国家政治生活中居于执政地位，即使是在出现“乡政村治”格局以后，共产党的乡镇一级组织即乡镇党委同农村党支部之间并没有相应地出现相对分离关系，从而使村党支部相对于乡镇党委而言获得了自治权。相反，乡镇党委同村党支部的关系仍然是上下级关系、领导与被领导关系，仍然必须按照民主集中制的原则办事。因此，在有机连接党的领导与村民自治、国家政权组织与农民自治组织，修复基层政治体制断层方面，党的农村基层组织具有重要的作用。从这个意义上来看，在实行村民自治制度以后，农村党支部获得了重新确定自己的角色与功能的制度空间与现实的可能性与必要性。那么，在实行村民自治制度以后，农村党支部的角色与功能应当是怎样的呢？下面，让我们以宪法、《村民委员会组织法》以及党的有关政策、文件为依据，结合有关理论进行初步的分析。

（一）基本角色

本文所讲农村党支部的“角色”，是指政治角色，即农村党支部在农村基层的政治地位、法律地位。从这个角度看，在实行村民自治制度以后，农村党支部的基本角色主要包括以下几个方面：

1．领导核心地位

我国的宪法和《中国共产党章程》都明确规定：中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，在国家政治生活中居于领导核心地位。《党章》第32条还专门规定：“街道、乡镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”中国农村村民自治制度

是党在农村实行社会主义民主政治的具体实践，是社会主义民主政治建设事业的一个不可分割的重要组成部分，因此，在农村实行村民自治制度，同样必须坚持共产党的领导核心地位。正是根据这一逻辑，在《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条中明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，依照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律、支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”那么，如何理解党在农村的“领导核心地位（作用）”？根据《党章》和《村民委员会组织法》的有关规定，结合农村工作的实际，我们可以将“党的领导核心地位”从以下三个方面来具体理解：

第一，农村党支部是农村各种组织和各项工作的领导核心。在一个农村里，有党支部、村委会、经济合作社、共青团支部、妇女联合会、民兵等主要组织，这些不同的组织承担着农村政治、经济、社会管理等多方面的功能。党的领导核心地位具体体现就是，这些组织必须服从和接受村党支部的领导，紧密团结在村党支部周围，这种服从和团结不仅是思想上的，更重要是组织上和行动上的。

第二，农村党支部是党在农村各项工作和战斗力的基础。《党章》第31条

规定：“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。”农村党支部是党在农村最基层的组织，也是党在农村基层一切工作的落脚点，党的路线、方针和政策以及各项具体工作任务，都要农村党支部去宣传，去动员和组织群众学习、掌握，并且要通过党支部成员的模范带头作用，去影响和带动群众，使之得以贯彻实施。党在农村的各项工作任务的完成以及党的路线、方针、政策的贯彻落实，只能通过农村党支部这一组织资源，而不能通过其他任何别的组织资源，否则，就不能够最充分、最广泛地动员群众、依靠群众和造福群众，就有可能偏离甚至背离党的宗旨与目标。第三，农村党支部是党联系农民群众的主要组织载体。农村党支部处在同农民群众最接近的地位，同农民群众有着天然的密切联系，具备广泛和直接联系广大农民群众的客观条件。而在农村现有各种正式组织之中，村委会是管理村民内部事务的自治组织，，它不能够同上级党组织和政府发生直接的联系，它的作用是有限的；而农村的妇女组织、青年组织、民兵组织以及其它经济合作组织尽管在一定的意义上联系着一部分农民群众，但是，它们的活动内容、目的与实际作用也是有限的，不能够最广泛地联系农民群众。因此，要在农村最充分、最广泛地代表农民群众的愿望和利益，维护和实现农民的利益，最主要和最根本的组织载体只能够是农村党支部。以上分析表明，农村党支部的领导核心地位不是一种抽象的原则规定，而是一种具体的实践要求。党支部的领导核心地位既是在法律上明确规定了的，也是在政治上不可动摇、不可代替的。农村党支部的领导核心地位要求在农村，村民委员会等群众自治组织，妇女、青年、民兵等群众组织都必须接受村党支部的领导，在党支部的领导下开展自治活动和各项工作。

2．国家代理人角色

马克思主义政治学的基本原理指出，国家是在社会中产生但是又同社会日益相脱离并且凌驾于社会之上的力量。从这一原理来看，在国家与社会的关系中，国家高于社会，国家统治社会，国家可以同社会保持各自的相对独立性。在我国现行的社会主义社会，国家同社会的这一关系仍然没有发生改变。尽管农村村民自治制度的实行是国家还权于农村社会的行动，但是，国家在农村社会的主权始终存在。国家是由主权、政府、人口和领土等有机要素组成的政治实体，而主权