粮食安全与粮食储备制度的发展演变

粮食安全与粮食储备制度的发展演变＊

金　梅　刘　洋　张华昌　陶　诚

（中储粮成都粮食储藏科学研究所　６１００９１）

摘　要　粮食问题贯穿于人类社会发展的始末，在现代社会，粮食安全问题不仅关乎国内的经济发展、社会和谐稳定，也会对国际社会的和平发展产生深远影响。通过介绍我国古代至近现代各时期的粮食安全问题及主要的粮食储备制度，分析了不同历史时期粮食安全和粮食储备制度的特点，得出了粮食安全与粮食储备制度之间重要的依存关系———粮食安全是粮食储备制度的出发点和归宿，粮食储备制度是实现粮食安全的重要保障。

关键词　粮食安全　粮食储备制度　封建社会　民国　新中国　改革开放

２０１３年１２月１３日闭幕的中央经济工作会议把保障粮食安全作为２０１４年六大任务之首，粮食安全成为国家一号战略，提出要“切实保障国家粮食安全，必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全”。２０１４年１月１９日，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式公布。继中央经济工作会议把“粮食安全”放在首要地位后，中央一号文件再次强调完善国家粮食安全保障体系，更加注重粮食品质和质量安全。

粮食作为人类社会赖以生存和发展的最基本的物质资料，其安全问题是关系国民经济发展、社会和谐稳定和国家安全自立的全局性战略问题，尤其在我国人多地少、人均资源占有率低的基本国情下解决好国民的口粮问题，不仅关系到我国自身的发展稳定，还会对国际社会的发展稳定产生重要影响。在１９７４年第一次世界粮食首脑会议上首次提出了粮食安全的定义，指出“粮食安全是要保证任何人在任何时候都能获得为了生存和健康所需要的足够的食物”。但粮食安全的定义并非一成不变的，在不同历史时期、不同社会环境、不同发展阶段，粮食安全具有不同的内涵，由此在不同时期所采取的粮食安全战略也不尽相同。在１９９６年召开的世界粮食首脑会议上，将粮食安全定义为“所有人在任何时候都能在社会物质上和经济上获得安全和富有营养的食物，以满足其健康而积极的生活的膳食需要”，与之前的定义相比，这个概念涵盖的内容更广泛，不仅包括粮食供应量、人民的购买能力，更加强调粮食的营养和安全。但无论社会如何发展变迁，粮食安全的基本内涵始终涵盖了三方面内容：一是保障粮食供给的数量和质量；二是保障粮食供应的稳定性和长期性；三是保障人民的购买力。其中，前两点指出了粮食储备对保障粮食安全的重要性。

联合国粮农组织将粮食储备定义为“在新的作物年度开始时，可以从上一年度的作物中获得包括进口的粮食储备量，也叫结转储备或缓冲储备”。由于粮食的生产和收获具有较强的季节性和不稳定性，粮食的消费又具有常年性和连续性，为解决这一矛盾，必须具有一定的粮食储备量，确保常年消费和粮食安全。２０１２年１１月３０日在北京召开的中国粮油财富论坛上，联合国粮农组织驻中国代表处助理代表张忠军先生发表了《世界粮食经济形势》的主题演讲，对当前中国和世界的粮食形势进

＊收稿日期：２０１４－１２－２０

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行了分析，他指出：“从国家来讲，根据粮食发展的趋势，应该确保合理的自给率和储备规模，不能把粮食过度依赖国际市场，要确保一定的自给率和储备规模”，“从长远来看，维护粮食安全离不开提高粮食综合生产力，在适度进口粮食作为补充的基础上，要保障国内粮食库存基本平衡”，根据联合国粮农组织曾给出的粮食危机警戒线，即“粮食库存量低于预计的下年度粮食消费量的１７％～１８％，粮食库存低于年消费量的１７％，粮食形势处于不安全状态；低于１４％，粮食安全处于紧急状态”。可见，国家粮食安全与粮食储备之间的关系密不可分，粮食安全是粮食储备制度的出发点和归宿，粮食储备制度是保障粮食安全的重要手段。粮食储备对国家的粮食安全起着“蓄水池”的作用，粮食丰收年通过储存市场上过剩的粮食，可以调节市场粮价，保护农民和消费者的利益，粮食歉收年通过轮出储存的粮食，可以补充市场粮食缺口，平抑粮价，维持粮食市场秩序，确保粮食安全。粮食储备是衔接粮食生产、流通和消费的重要中间环节。

１　我国古代粮食安全与粮食储备制度我国自古以来就是一个自给自足的农业人口大国，“重农抑商”的思想贯穿整个封建社会，农业生产在历朝历代都是老百姓安身立命的基础，也是统治阶级征收赋税的主要来源和维持其统治地位的基础。而古代农业生产的波动性所带来的粮食在时间上的不均衡，地区差异引起的粮食在空间上的分布不均衡，以及封建社会不同阶层民众粮食分配不公等因素，直接制约着个人和家庭粮食的获取能力，影响着古代粮食的安全［１］。此外，由于农业生产力低下，加之面对自然灾害时的无力应对，导致粮食产量受自然因素等不可抗力的影响较大，粮食问题成为历代政府稳定民心、平衡统治阶级与被统治阶级利益、维持政权的首要问题。《齐民要术》中“洪范八政，食为政首”指出粮食为治国安民的第一件大事，指出了粮食安全的重要性。

粮食安全的最主要目标就是保证每一个人在任何时候都能得到需要的粮食，如果这一基本需求无法得到满足，那么揭竿而起的农民起义势必会对统治者的政权构成重大威胁，统治者为了维持其政权的稳定性和统治地位不动摇，最简单而直接的方法就是保持必需的粮食储备量，通过适当的粮食储备来调节国家的粮食供求情况，抵御灾荒、稳定粮食市场、平抑粮价、稳定民心。

《礼记·王志》中提到的“耕三余一”，即粮食安全系数为５０％，按粮食的年度计算，年末库存率（包括政府和民间库存）相当于半年的粮食消费量；另外，《礼记·王志》又说“国家无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也”［２］。《管子·牧民》开篇就讲：“凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪。国多财则远者来，地辟举则民留处。仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”，又曰“凡牧民者，以其所积者食之，不可不审也。其积多者其食多，其积寡者食寡，无积者不食”。《淮南子》载有：“夫天地之大计，三年耕而余一年之食。率九年而有三年之蓄，十八年而有六年之积，二十七年而有九年之储。虽涔旱灾害之殃，民莫困穷流亡也。故国无九年之蓄，谓之不足。无六年之积，谓之悯急。无三年之蓄，谓之穷乏”。上述记载都体现了历代统治者对粮食储备的重视。

纵观我国古代历史，历朝历代的政府都视粮食储备为“天下之大命”，早在夏朝就建立了粮食仓储制度，并且成为当时一项重要的财政制度（统治阶级的财政来源主要是赋税，而初期的赋税多以实物税为主，主要包括谷物和织物），从周朝开始，各个朝代不仅建立了中央粮食储备，也开始逐渐在地方兴建仓储设施储备粮食，至唐宋时期我国的粮食储备制度逐渐趋于完善，仓储规模不断扩大。杜佑的《通典》曾记载：“凡天下仓廪，和籴者为常平仓，正租为正仓，地子为义仓”。现代学者张弓所著的《唐朝仓廪制度初探》将我国古代的仓廪系统概括为六种：正仓、转运仓、太仓、军仓、常平仓、义仓和社仓［３］。

１．１　正仓

正仓萌芽于先秦时代，发展于秦汉时代［４］。在湖北云梦出土的《湖北云梦睡虎地秦墓竹简》对先秦时期的粮食仓储制度有较详细的记载，当时由于