用地上不动产登记历史遗留问题的意见》政策解读

《关于解决国有建设用地上不动产登记历史遗留问题的意见》政策解读

自2017年自然资源部部署解决不动产登记历史遗留问题工作以来，我局在充分调研的基础上完成了《关于解决国有建设用地上不动产登记历史遗留问题的意见》，现将有关情况汇报如下：

一、起草背景

1、2016年之前土地、房屋分属不同部门分别进行登记，部分小区只办理了房屋所有权登记，没有办理土地分户登记；还有的购买二手房之后只过户了房产证，没有办理土地转移登记；甚至有的房屋已交易过数次，但一直没有办理土地登记，这些历史遗留问题不解决，就不能依法开展不动产转移、抵押登记。

由于历史遗留问题年代久远，背景复杂，处理起来难度很大，事关人民群众切身利益，社会各界高度关注。不动产登记历史遗留问题也引起了自然资源部和省政府的高度重视。《国土资源部办公厅关于全面排查不动产登记“中梗阻”问题的通知》（国土资电发（2017）13号）要求，“要本着尊重历史、面对现实、信守政府承诺、维护群众合法权益的原则，将登记发证与处理历史遗留问题分开，结合具体区域、具体案例，提出问题清单，提请政府专项研究解决。只要权利人拥有合法的权属证书，都要认账，并及时办理不动产登记”。中共自然资源部党组《关于开展不动产登记窗口作风问题专项整治工作的通知》（自然资党发〔2018〕

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7号）要求，“推动政府出台解决分散登记历史遗留问题的政策，满足群众正常办证需求”。山东省人民政府办公厅《关于印发山东省优化不动产登记专项行动方案的通知》（鲁政办字〔2018〕138号）明确提出，“要用好现有政策，按照有利于便民惠民、有利于实体经济发展的要求，切实解决因历史遗留问题导致不能继续办理不动产登记的疑难问题”。

2、从自然资源部不动产登记局2019年9月份情况通报来看，地方政府出台的972个政策文件（70%为政府发文），目前全国解决了630万件遗留问题，还有650万件尚未解决。通报中列举了国内有关市的典型做法，并汇总了部分具体案例的处理措施。在《意见》起草过程中进行了认真借鉴和充分吸收。目前我市尚未启动该项工作，《意见》急需出台，且《意见》中涉及的政策规定均是在国内城市已经适用的，没有突破现有法律法规边界。

3、从省内情况看：济南、滨州、潍坊、威海、枣庄、济宁等市出台了相关政策。在意见起草过程中，充分吸收借鉴了兄弟城市的做法，符合自然资源部推荐的处理历史遗留问题的经验做法，本着让利于民，方便为民的指导思想确定完善土地手续的政策标准。期间，征询了区级政府、镇街、社区和部分开发单位、市人民法院、司法局、住建局的意见，对《意见》进行了进一步完善。

二、适用范围

1、在行政区划上将范围界定为“德城行政辖区范围内”。因为不动产登记为属地登记，市不动产登记中心直接承办中心城区

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（含德城区、德州经济技术开发区、市运河经济开发区）范围内的不动产登记业务。

2、在土地性质上将范围界定为“国有建设用地上”。为了避免国家明确禁止的在集体土地上违法违规建设的房屋，即小产权房借机合法化。

3、在登记主体上将范围界定为“居民”。为了避免一些企业、单位在历史上的一些违法占地、违法建设行为借机合法化。

4、设置“已办理房屋所有权登记”为前提条件。根据《不动产登记暂行条例》第三十三条规定，“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。”原房屋登记部门依法颁发房屋所有权证的房屋，即可视为房屋权属来源合法，视同有关规划和建设手续齐全，可区别于其他用地，纳入不动产登记问题解决范围。

5、本《意见》确定的处理历史遗留土地问题的政策对于我市落实山东省人民政府《关于支持民营经济高质量发展的若干意见》（鲁政发（2018）26号）和省自然资源厅等六厅局下发的《关于加快解决民营企业土地房屋产权历史遗留问题的指导意见》（鲁自然资规（2019）3号）也具有非常重要的意义。

三、主要内容

（一）解决历史遗留问题主要涉及三个核心问题

一是如何确定出让金缴纳的时间点。竣工验收报告是最具权威的行政文书，考虑到房地产项目前期有可能没有或者资料不全，除竣工报告外依次按照施工许可、建设工程规划许可证、房

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产证日期确定出让金缴纳的具体时间。这一规定也符合符合《山东省审计厅关于住房审计整改中需改变土地性质整改要求的函》（鲁审执函〔2016〕65号）中“按照建房时点暂估应交土地出让金及相关税费”的要求。按照最早时点考虑到一个小区分批次建设很普遍，最早时点在收费标准上容易接受，也体现政府让利于民的思想。

二是出让金缴纳的标准。“划拨土地上房屋在转移时出让金缴纳标准按照《山东省人民政府关于深化住房制度改革进一步开放和搞活住房二级市场的意见》（鲁政发〔2002〕22号）的规定，在业主申请办理转移登记时缴纳土地出让价款，征缴标准为房屋交易价格的1%”，省内各市都执行的这个标准。出让用地按照评估为主的方式确定，均体现了政府最大限度让利于民的思想。

三是关于处罚。有建设规划和用地两种情况：①建设规划方面的违法处罚。根据《不动产登记暂行条例》第三十三条规定“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。”原房屋登记部门依法颁发房屋所有权证的房屋，已取得房屋所有权证书，即可视为房屋权属来源合法，可区别于其他用地，纳入不动产登记问题解决范围，总的指导思想是“有证即合法”不再进行处罚。②用地方面的违法处罚。《土地管理法》“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地”，既然默认土地上的房屋合法，土地便不适用“收回”这一处

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罚，同时仅规定了对于非法占用农用地改为建设用地的建筑物给予没收；《不动产登记暂行条例》“房屋等建筑物、构筑物和森林林木等定着物应当与其所依附的土地海域一并登记，保持权力主体一致”。国土资源违法行为查处工作规程查处注意事项中规定：“违法占用土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其它设施由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城市规划主管部门处理”。从大多数城市的办法来看，也没有关于处罚的条款，本《意见》对上述两方面处罚没有提及，做出的是不予处罚的结论。

（二）其他需说明事项

1、解决无用地手续的问题。对于无用地手续房改房、经济适用房、安居工程、集资建房项目，确定按照划拨建设用地使用权办理不动产登记；对于其他项目，按照协议出让完善用地手续。

2、解决土地与房屋用途不一致问题。根据《不动产登记暂行条例》第三十三条规定，对于登记的房屋用途与土地用途不一致的，确定了按照房屋登记用途调整土地用途的原则。

3、解决完善用地手续的主体问题。确定了原开发建设单位、原单位的继承、合作方或上级主管部门等均可作为完善用地手续的主体。经协商同意的个人也可以作为完善用地手续的主体。

4、解决完善用地手续与土地登记程序问题。由单位完善用地手续的，自然资源局委托评估并核算出让金后与用地单位签订《出让合同》或《补充协议》，单位补缴土地出让价款和相关税

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