深化国企改革要突破三个瓶颈

深化国企改革要突破三个瓶颈

当前，东南沿海等发达地区以“两个置换”（“资产置换”和“职工身份置换”）为标志的国有中小型企业改革已经接近尾声。相比之下，东北、西部和中部地区部分省市和老工业基地的国有企业改革进展迟缓，国有企业数量多、国有经济分布领域广的状况还没有根本改变，成为改革滞后型地区。随着我国市场化进程的加快和对外开放程度的加大，改革滞后型地区的国有企业面临着更为严峻的生存和发展挑战，迫切需要加快改革步伐；2005年初国务院已经通过了国资委关于国有企业关闭破产的4年规划，2008年底之后国有企业退出只能走依法破产之路，政策环境的变化也为改革滞后型地区的国有企业改革设定了最后期限。今后几年是改革滞后型地区国有企业改革奋起直追的关键时期，是完成国有企业改革任务的最后时期，也是决定国有企业改革成败的重要时期。

一、改革滞后型地区国有企业改革面临的瓶颈

当前深化改革滞后型地区国有企业改革主要面临“制度瓶颈”、“资金瓶颈”和“冗员瓶颈”三方面的制约。

“制度瓶颈”主要表现在三方面。其一，现有体制和制度安排在一定程度上滋生并助长了特困企业不愿破产和拖延破产的倾向。破产是扭亏无望企业的必然选择，但按照现有制度安排，如果不实施破产，政府为下岗职工交纳保险费，发放最低生活费，一旦企业破产，职工上岗无望，职工处境未必比维持现状好；按照政策规定，企业破产对职工的一次性安置费是按照破产企业所在城市企业职工上年平均工资收入的3倍发放的，对特困企业来说，破产越早，职工拿到的经济补偿金越少。在现有制度安排下，推迟破产对濒临破产企业的职工来说是最优选择，而大量濒临破产企业不实施破产，势必影响国有企业改革的整体进程。其二，现有机构设置和管理体制阻碍了国有企业改革的顺利推进。国有企业改革涉及到财政、银行、国土、人事、社保、就业等职能部门，这些部门所处地位和利益不同，对待国有企业改革的态度就不同，出台的配套政策差异很大，导致企业无所适从；一些职能部门对中央政策的理解不一致，步调不协调，导致一些政策难以落实；受政府管理体制改革滞后的影响，国有资产多头管理的局面没有彻底改变，大多数地市级的国资委成立时间不长，统筹和协调国有企业改革的权限和能力不够。其三，社会保障制度改革和建设进展缓慢，不少非国有部门还没有被纳入社会保障体系，国有企业改革的配套制度不健全。

国有企业改革最集中的矛盾焦点是职工身份转换和再就业安置。由于大多数国有企业资产质量很差，债务、人员负担沉重，深化改革面临的最大难题是“钱从哪里来”和“人往哪里去”，“钱”和“人”构成了国有企业改革的“资金瓶颈”和“冗员瓶颈”。

改革滞后型地区国有企业改革在转换职工身份时普遍存在改革资金匮乏、改

革成本筹措难的问题。一方面，大多数国有企业处于亏损状态，在改制或破产过程中，企业资产质量差，欠发职工的工资、福利、养老保险等费用过多，同时还要一次性支付社会保障部门相关费用，企业变现收入与破产费用之间差距很大。另一方面，改革滞后型地区的政府主动承担国有企业改革成本的动力和压力一般不足，财政对国有企业改革的支持力度很小。需要正视的是，按照相关政策规定，改制企业的经济补偿金是以企业所在城市职工上年平均工资为基础支付的，随着经济快速发展，职工平均工资逐年上升，国有企业改革所需的职工安置费用也逐年增加，改革成本越来越大，“资金瓶颈”约束将越来越严重。

鉴于国有企业改革的目的是解除职工对国家和企业的依附，并使被旧体制束缚的劳动力得到自由流动，而不是让大量职工回家靠“低保”过日子，因此，转换国有企业职工身份的同时必须考虑职工的再就业安置。完成改革滞后型地区国有企业改革常常涉及到数万甚至数十万职工的重新就业（如太原市需要安置就业的职工大约为7万，沈阳市大约为15万），而改革滞后型地区的民营经济大多发展缓慢，可以提供的就业机会很少；不少民营企业还没有被纳入社会保障体系，一定程度上影响了国有企业职工向民营企业的流动；大多数国有企业职工观念转变慢，不愿意到民营企业就业。在当前就业形势严峻、就业压力大的宏观环境下，实现下岗职工再就业的难度很大。大量职工下岗后不能再就业，影响了国有企业改革的顺利推进，也增加了社会不稳定因素，从而成为制约国有企业改革的“冗员瓶颈”。

二、破解国有企业改革瓶颈的思路和对策

破解国有企业改革的“制度瓶颈”着重需要做好三方面的工作。其一，本地区要统一规划国有企业改革进程，限期完成国有企业改革工作，打破滋生推迟改革、拖延破产倾向的制度基础。其二，加强国有资产管理体制与政府管理体制的联动改革，将被多个部门分割了的各项权能统一于国资委，实现权力、义务、责任相统一，管人、管资产和管事相结合，从明确国资委的功能定位和权利界限、完善资产经营制度、建立国资管理的监控体系、健全公司领导人管理制度等方面进一步完善国有资产管理体制；强化国资委在促进国有企业改革中的主体地位，明确并增强国资委在协调劳动、人事、国土、税务、财政、银行、社保等有关部门利益中的权威性，统一和落实改革政策，规范国有企业改革。其三，加快推进以健全社会保障体系为重点内容的国企改革配套制度建设：健全城镇居民最低生活保障制度，确保最低生活费按时足额发放；健全失业保险制度,稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，逐步做实个人账户，有条件的企业探索建立“企业年金”制度；继续完善城镇职工基本医疗保险制度，健全社会医疗救助和多层次的医疗保障体系；开辟社会保障资金筹集渠道，扩大社会保障的覆盖范围。

积极筹措改革成本，破解国有企业改革的“资金瓶颈”。可以考虑采用以下思路和对策。

其一，“分块”筹集改革成本。综合利用国家政策，通过企业自筹、国有资产变现、债务处置、争取上级支持、竞争出让增值、银行不良贷款打包缩水等方式，多渠道筹集改革资金。当前尤其要抓住国有商业银行重组上市剥离不良资产、打包缩水处理不良贷款的良好时机，减少企业的不良债务。

其二，加快垄断企业改革步伐。未来几年我国国有企业改革的战车将开向垄断企业，借助于垄断企业改革的时机，在垄断企业引入社会资本，置换出一部分优质国有资产，变现为其它行业的改革资金，用于国有中小企业破产、改制时支付给职工的经济补偿金。

其三，加大财政对国有企业改革的支持力度。主要有两种思路：改变财政支出结构，减少用于经济建设尤其是用于城市亮化、绿化、美化工程的支出，增加对国有企业改革的财政支出；通过财政承债将可分期支付的改革成本向未来转移（如政府举债分期或延期交社保资金），利用政府举债合理补充当期必须支付的改革成本，缓解当前改革资金匮乏对国有企业改革的约束。

其四、设立国有企业改革预备专项资金。按照企业改革资金“集中管理、集中使用、滚动发展”的思路，设立国有企业改革预备专项资金，对本地区的改革成本全盘规划、统筹调剂、合理使用。国有企业改革预备专项资金的来源主要包括：财政预算拨付、所属企业土地出让金收入、国有产权转让收入、国有资产变现收入、国有资产收益、破产企业划拨土地使用权公开出让收入等。国有企业改革预备专项资金主要用于无力支付改制费用的企业，补充破产企业资产变现后不足以安置职工的资金缺口，补充国有企业改组、改制中的职工经济补偿金和安置费缺口。

其五，采取灵活方式缓解企业改革资金紧缺矛盾。对解除劳动关系需要支付给职工的经济补偿金，在职工和改制企业双方自愿的情况下，可以采取灵活方式，缓解当前改革资金紧缺的状况。主要有两种思路：改制后新成立的企业，与留聘人员解除原国有企业的劳动合同，将应支付的经济补偿金折合成新企业的股份，签订新合同，置换原国有企业职工身份；对于暂时不能支付给解除劳动关系职工的经济补偿金，政府可以作为承债人，每年按照略高于市场的利率支付利息，到期支付本金，或者政府每年支付利息，将本金用于为职工交纳社会保障金。

加快推进职工再就业，破解国有企业改革的“冗员瓶颈”。需要做好以下几方面的工作。其一，坚持企业重组与促进再就业并重的原则，企业重组要考虑原企业职工的再就业问题，努力促进同行业企业重组，保留原企业职工的就业岗位；强调改革后的企业有条件的都要优先安排原企业职工上岗。其二，以优惠政策鼓励、引导非公有制企业多用国有企业的下岗职工，广开就业门路。其三，增加公益性岗位，加大政府购买岗位的范围和数量，确保“40、50”人员的就业。其四，消除职工再就业难的体制因素，加快推进企业退休人员进社区和下岗职工出中心工作，完善再就业工程；健全社会保障制度，为理顺劳动关系后的职工实现再就业创造条件。其五，加大下岗失业人员转岗就业的培训力度；大力推进劳动力市场建设,形成劳动力合理有序流动的就业机制。其六，下岗职工自身要积极转变就业观念，努力提高劳动技能，勇于参加竞争，多渠道实现再就业。