我国食品安全规制趋向_一个概述性的思考_王常伟

第１３卷第１期２０１４年１月 江南大学学报（人文社会科学版）Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｊｉａｎｇｎａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ　＆Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ） Ｖｏｌ．１３　Ｎｏ．１Ｊａｎ．　２０１４　 ［收稿日期］２０１３－０８－２０［基金项目］国家自然科学基金重点项目“气候变化北景下低碳农业林发展战略及政策研究：基于作用、潜力和成本效益的分析”（７１３３３０１０），国家社科基金青年项目“农业收入波动条件下的农产品质量安全激励机制研究”（１３ＣＪＹ０７２），国家自然科学基金项目“基于实验经济学的转基因食品安全监管与政策效应研究”（７０９７３０７６）；教育部人文社会基金青年基金项目“信息不对称条件下基于压力传导机制的我国食品安全监管优化研究”（１２ＹＪＣ７９０１８１）。

［作者简介］王常伟（１９８２－），男，山东泗水人，上海交通大学安泰经济与管理学院博士研究生。

我国食品安全规制趋向：一个概述性的思考王常伟，顾海英（上海交通大学安泰经济与管理学院，上海２０００５２）［摘　要］食品安全是天大的事，近年来频发的食品安全事件折射出我国的食品安全规制体系仍存在很大的提升空间。

文章在对我国食品安全现状及规制问题判断的基础上，结合国际食品安全治理现实，总结了我国食品安全的规制趋向，即理念转变、信息透明、操作规范、责任明确、激励有效。

［关键词］食品安全规制；风险管理；市场激励［中图分类号］Ｄ　９２２．１６［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７１－６９７３（２０１４）０１－０１１８－０６ 近年来，频发的食品安全问题引起了我国各界的普遍关注，也给政府带来前所未有的压力，如何提升并确保食品安全，已成为我国重大的经济、民生与社会问题。

当然，食品安全问题的产生，一方面缘于我国食品产业复杂等客观因素，但也在一定程度上折射出我国食品安全规制体系、保障机制依然存在较大急需改善的空间。

食品安全的保障不仅涉及技术问题、行政问题，而且更应从经济视角激励与约束生产经营主体的行为。

本文在对我国食品安全基本态势初步判断的基础上，提出了食品安全规制的几点建议。

一、我国食品安全的基本状况对食品安全基本态势的考察，是进行食品安全规制的基础。

但我国食品安全状况到底如何，近年来食品安全水平是提高了还是下降了？要回答这一问题恐怕并不容易，因为目前我国还没有一个科学可信的食品安全水平评判指标。

为了初步了解我国食品安全整体状况，我们可以从政府公开抽查数据及消费者认知状况加以对比考察。

近年来，随着人们对食品安全知情权诉求的提高，政府也开始加大抽查检测力度，并部分公开的相关结果，有些地方政府甚至每年都以白皮书的形式向公众公开该地区的食品安全数据。

笔者从对相关数据的收集来看，结果是非常积极的，食品检测的合格率几乎在各地都是连年走高。

据公开可查的数据显示，我国全国食品国家监督抽查合格率从２００６年的７７．９％，上升到２０１０年９４．６％，又上升到了２０１２年的９５．４２％；从农业部对农产品检查的公开数据来看，２００８年全国蔬菜、畜禽产品和水产品例行监测合格率分别为９６．３％、９８．６％和９４．７％，２００９分别为９６．４％、９９．５％、９７．２％，２０１０年达到９６．８％、９９．６％和９６．７％，２０１１年为９７．４％、９９．６％和９６．８％，２０１２年，分别达到９７．９％、９９．７％和９６．９％，整体也呈上升趋势。

但从消费者的认知来看，结果却非常不理想，在笔者２０１１年组织的对上海、江苏等地６３７位消费者的调查中显示，在从１分到５分的食品安全整体状况评分中，消费者的平均给分仅为２．３分，选择４分和５分的消费者仅占１０．５％，大部分消费者选择了２分或３分，说明消费者对我国食品安全状况并不乐观。

并且，消费者对近年食品安全状况的变化也并不认可，当询问到相对五年前我国食品安全状况变化如何时，认为变差了的消费者占一半以上，达到了５２．７％，而认为变好了的８１１消费者仅占样本总量的１９．２％①。

对比政府公开数据及消费者调查数据，我们不能否认消费者调查时带有主观情绪的成份，尽管这种情绪正是对现实认知的反映，巨大的差异说明表明我国食品安全状况可能并不像政府公开数据显示的那样乐观，我国食品安全形势依然严峻。

①关于此次调查更详细的说明，请参见《华南农业大学学报（社会科学版）》２０１３年第２期《消费者食品安全感知、监管满意度与支付意愿》。

②关于此次统计详细情况，请参见《社会科学》２０１３年第七期《我国食品安全态势与政策启示》，须指出的是，由于作者笔误，该文关于此次统计时间结点截至２０１２年底的表述应改为２０１１年底，特此说明，并致歉。

而就危害因子来说，引起我国食品安全问题的原因呈现多样性，但也表现一定的特点。

从公开的监测数据来看，应该说微生物污染、食品违法添加、重金属超标以及农药兽药残留等是造成我国食品安全问题的主要原因。

例如，上海市２０１１年公布的前三位食品安全的危害因子为：微生物污染、食品违法添加、兽药残留物，分别占到５４．８％、１２．９％和７．５％［１］，宁波市２０１１年食品安全主要危害因子分别为微生物超标、食品添加剂违标和金属污染等，分别占不合格项次总数的３３．３％、３１．８％和６．３％［２］。

值得注意的是，非法或违规添加投入品、添加剂近年来引起了消费者的广泛关注，国务院食品安全战略研究组报告指出，滥用投入品或不当使用而造成的化学性污染，在目前食品中毒中数量最多、死亡人数最多，已成为当前最突出的问题，笔者也对近几年来媒体曝光食品安全的２０００多件食品安全问题事件进行了统计分析，结果显示，在食品安全问题的原因中，不合理的要素投入占了一半以上，为５６．７％。

总体来看，我国食品安全风险因子最大的特点在于，人为因素占了很大比重②。

二、我国食品安全规制存在的主要问题近年来，为应对严峻的食品安全形势，我国政府已投入大量资源，做出诸多努力，但不可否认，离规制目标还存在一定的距离，仍有很大的可优化空间。

在笔者看来，我国食品安全规制中存在的问题主要体现在三点：首先，法规与标准问题。

规制的基础在于完善的法律与标准，虽然经过近几年的努力，我国在食品安全法律与标准方面有了很大的进步，但与发达国家或地区相比，还存在很大的差距，这种差距一方面表现在数量方面，如我国现有农药残留限量仅１０００多项，而ＣＡＣ（食品法典委员会）有３３００多项，欧盟有１４．５万项，日本有５万多项，另一方面表现在质的方面，我国已有的很多标准在限量指标值上与发达国家存在差距［３］，在中国合格的产品到有些国家则会认定为不合格。

当然，一国的标准要与产业发展水平相适应，盲目的高标准不但会带来高昂的成本，而且难以实现，反而会影响消费者的福利水平。

法律质的差异还体现在惩罚力度的规定方面，食品安全违规成本较低使惩罚起不到应有震慑作用。

其次，监管执行问题，再完善的法律标准，如果没有强有力的执行作保障也是一纸空文，而我国食品安全规制中最大的问题就在于执行力的足。

以猪肉为例，我国对猪肉各环节的安全控制及检测要求都有相关的要求，但却依然发生了２０１０年瘦肉精事件，在此事件中，从养殖到销售各环节，所有的检验规定都形同虚设，检验证书花几元钱就可以直接买到，政府监管人员非常清楚猪肉中存在的问题，但在现实行政监管环境中不愿监管，反而为了经济利益成为违法违规者的帮凶。

再次，诚信激励问题。

抛开道德约束，经济学假设人都是理性的，个体会选择使自己效用最大化的决策，对于食品生产经营者来说，追求利润最大化也就成为其理性选择。

我国目前市场上还没有完全形成食品质量安全鉴别与分离机制，诚信体系不完善，诚信的企业得不到应有的溢价，因此没有诚信经营的激励，信息不对称条件下的逆向选择与道德风险导致了我国食品安全水平的整体堪忧。

三、我国食品安全的规制趋向（一）理念转变纵观发达国家食品安全监管的历程，其监管理念、重点与手段随着社会发展、食品产业环境及消费者诉求的变化而不断调整。

监管理念作为监管体系的统领对监管资源的配置、监管的绩效都有着重大的影响，总体来看，目前我国的监管理念是适合我国国情的，但也要随着环境的变化而逐步调整，并要有一定的先见性，为应对下一阶段监管的诉求做好准备。

１．在观念上，应实现从数量安全到质量安全再到营养安全的转变为什么我国消费者近年来对食品安全异常关注？过去我国的食品是否更安全？要回答这一问９１１题就要了解消费者对食品诉求的变迁，消费者对食品安全的诉求随着社会发展水平的提升而改变。

民众的诉求决定着政府政策规制的方向与力度，政府在食品安全规制理念上，也应适应消费者的诉求。

纵观消费者对食品安全的诉求，可以划分为数量安全、质量安全以及营养安全三个阶段，我国目前已初步走过数量安全阶段，目前正处于质量安全阶段，下一步将面临消费者营养安全的诉求阶段。

没有证据表明过去我国的食品更加安全，过去我国消费者对食品安全关注较低并非由于当时的食品更安全，而是因为消费者处于数量安全的诉求阶段。

当时，能否吃饱占据了食品问题的核心，并在初步解决吃饭问题的基础上满足于食品色、香、味所带来的体验。

总体来看，这一阶段食品的功效在于满足人们的生理与心理的原始性诉求。

因此，食品规制理念重点集中在鼓励扩大农产品生产、增加食品品类的丰富性、促进食品科技的发展以丰富食品的色、香、味等。

随着消费者温饱问题的解决，对食品诉求也出现了变化，在食品数量得以保障的条件下，致病风险已成为当前消费者关注的重点。

因此，当前我国食品规制应落脚在保障食品质量安全，避免消费者生命健康受到侵害，食品规定的重点在于通过基础标准的制定，防止外源性物质（如农药、化学添加剂）对食品的过度入侵、不合格食品流入市场、微生物污染等。

表１　食品安全规制观念的变化Ｔａｂ．１　Ｃｏｎｃｅｐｔｓ　ｏｆｆｏｏｄｓａｆｅｔｙ　ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｃｈａｎｇｅｓ阶段消费者诉求规制目标具体规制措施数量安全生理与心理的原始性诉求解决吃饭问题的基础上，提供食品色、香、味带来的丰富体验鼓励扩大农产品生产、增加食品各类的丰富性、促进食品工业科技的发展等质量安全健康与降低致病风险的诉求避免消费者生命健康受到侵害防止外源性物质（如农药、化学添加剂）对食品的过度入侵、制假售假导致不合格食品流入市场、微生物污染等营养安全营养与保健的诉求满足消费者对食品的诉求差异化，对不同诉求消费者进行消费引导与提示细化食品分类标准、强制食品信息标签公示、保证食品成份的准确性、健康教育与合理膳食的引导等 我国政府在加强食品安全监管的同时，也应该预见到消费者诉求的发展性，以免在食品规制上出现被动的局面。

可以预见，随着我国食品安全水平的提升，消费者对食品的诉求将出现差异化，满足安全标准的食品并不一定适合所有类型的消费者，消费者将根据自身体质偏好选择食品，此时消费者关注的重点是营养与保健。