民主与公共政策关系

内容提要：公共政策是政治实体为了实现社会价值权威性分配,从政治制度上作出的理性安排。民主与公共政策息息相关,多元主义民主在公共政策中的作用,主要体现在为公共政策树立价值导向、提供制度保障、确立程序规范,以更好地体现公共政策的公共性、合法性和有效性,实现公共政策的科学化,反映最大多数人的利益,真正做到“为民服务”。公共政策民主是公共政策内在的、应然的要求，也是政治文明发展的必然诉求。而公民参与正是公共政策民主的体现，是制定科学、民主的公共政策的基石。

关键词：公共政策民主性公众参与

一、公共政策制定中公众民主参与的必要性

首先, 政治民主化进程呼唤公众参与。公众参与是现代民主政治制度下一项基本的公民权利, 也是民主政治的重要标志之一。民主的本质即“ 人民有参与国家管理或对国事有自由发表意见的权利” , ” 已成为公众参与政策制定过程的理论根基。“ 参与是民主的基石, 也是民主行政的特质” ‘ 不仅成为学者们争相沦证的命题,也已成为人们的共识。随着我国政治体制改革的逐步深人, 政治过程正在向民主化和法制化发展, 公民的独立自主意识、政治参与意识、法制意识以及政治民主化的要求也在逐步增强。他们不再愿意像过去那样被动地认可和接受政府的政策安排, 不再满足于仅仅通过他们的代表行使决策权, 而是越来越强烈地要求介人政策过程和公共事务的管理。他们要求政务公开制度, 保障公民对政务的知情权, 以便对政府的公共决策实行有效的监督, 直接行使作为国家主人翁的民主权力。在这种情况下, 凡是真正以民主化为价值取向的政府, 或者说如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府,都应该非常注重并力图促进公共政策的公众参与。

其次, 用以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制的创新, 就要从公众参与人手。公共政策运行机制包括政策问题指出、进人政策议程、咨询分析论证、目标和方案的制订评估等基本环节。公共政策运行机制是保证政策决策科学化、民主化的制度因素, 因而带有根本性和长期性。过去我国不少公共政策主观上并未否定以人为本的原则, 却在实际上偏离了以人为本的科学发展观,究其原因就是政策运行机制不合理。主要表现在少数决策者相信经验超过相信科学, 相信自己的智慧超过相信人民群众的集体智慧, 他们依靠自己的“ 长官意志” 或者“ 一

言堂”来进行决策, 而制度又对此无能为力。改革不科学、不民主的政策运行机制, 公共政策必须坚持以人为本的价值取向。促进人的自由全面发展最高目标的实现, 就应当加强公众参与, 充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性, 集思广益、群策群力, 改变过去少数政策精英垄断政策议程的不合理状况, 不仅要让公众对公共政策有知情权和建议权, 而且要让公众成为评价公共政策的最终权威。在评价任何公共政策的是非得失时, 要以公众满意不满意、高兴不高兴、拥护不拥护作为根本依据。

最后, 经济体制改革的形势要求公共政策过程公众参与的发展。在计划经济时代, 社会利益结构单一, 只存在国家—集体—个人的纵向利益结构。建立在这样的利益结构之上的公共政策决策机制, 是政府拥有绝对的决策权, 由政府按照个人服从集体, 个人、集体服从国家的原则进行协调和控制各种利益关系。“ 同时个人之间、集体之问在利益也基本趋于平均化, 社会公众的横向利益矛盾不显著, 利益诉求很少, 表达的渠道也因而萎缩”所以当时公共政策的制定, 没有形成公众参与的机制。然而伴随着社会主义市场经济的发展, 必定出现利益多元化的趋势。市场机制和社会主义生产关系的结合, 使作为社会成员的个人、企业部门和地方不可避免地追求自身的利益, 各种利益团体要求放权让利, 争取更多的自主权, 要求国家政府在公共决策中能反映、兼顾他们自身的利益。因此, 在市场经济条件下, 只有加强公众参与, 让各利益主体充分表达各自的利益诉求, 通过协商、沟通意见, 相互做出妥

协让步, 从而达到利益均衡, 为政府的正确决策提供价值目标, 使政策更能体现各方的利益。

二、民主与公共政策的内在关联

民主的追求或者说民主目标很大程度上是与追求公共政策的最佳效果联系在一起的,民主是为了实现“最高的善”———这种“最高的善”在很多时候是与公

共政策紧密相连的。因此,民主与公共政策之间存在着密切的内在关联,从某种意义上说,民主是实现公共政策有效性的最优手段和工具。对民主孜孜不倦的追求和艰辛的实践,可以看作是如何分配社会公共权力和实现社会价值权威性分配的过程。人类政治历史的发展,特别是现代民族国家的构建和现代政治的确立,无时无刻不处在各种各样的“决策”过程中,从政治到经济到文化到社会生活,每一步都涉及各种政策的制定和实施。与民主相伴而行的则是现代公共政策的运转。因此,

追求民主的过程,从一定意义上说,也就是发掘一种更好的推行公共政策的过程。美国学者林德布洛姆提出了多元决策模式论,他认为,决策过程是社会上各种力量相互作用的结果,只有很少人能直接参与决策,但人们可以通过各种渠道迫使决策者接受其要求。多元决策模式研究了在多元主义社会中,各种政治力量是如何进入公共政策领域,发挥各自作用,最后通过输入- 输出- 反馈机制产出各种公共政策。在多元主义民主看来,公民参与对公共政策发挥着重

要影响,也关系到多元主义民主在公共政策中发挥怎样的作用。公民参与在决策中的作用和角色直接关系到公共政策的合法性、有效性、科学性。因此,考察公共政策中的公民参与是透析民主与公共政策内在关联的一个重要视角。在人类社会的绵延发展中,公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分,是公民进入公共领域生活、参与治理、对那些关系他们生活质量的公共政策施加影响的基本途径。公民参与是实践与理论共同催生的结果:一方面是信息时代政治社会生活的必然,另一方面也是“新公共行政”“新公共服务”等理论发展所提出的要求。公民参与是多元主义民主的一个有效方式。托马斯在《公共决策中的公民参与》一书中详细考察了公共决策过程中公民参与对公共政策的影响,提出了公民参与的

“有效决策模型”,他首先将有关公共政策制定和执行的两个核心变量引入模型,一是政策质量,二是政策的公民可接受性。前者构成了决策受到技术、规章和预算约束的程度大小;后者则涉及到公民对公共决策的态度和配合程度。在这两个维度中,如果决策质量要求越高,公民参与决策的限制性越大,如果公民对决策的接受性要求越高,则参与的力度就会越大。所以,公民参与的范围和程度选择取决于公共决策的需求状态或者两个维度的平衡。综上所述,民主既是公共政策追求的众多目标中的一个(如公共政策会同时追求公共性、效率、公正和民主等) ,又是保障公共政策良好运行的有效条件,通过民主的价值导向、制度设计、程序规范等为公共政策的制定、执行、评估、反馈等创造优良的制度架构,最大化实现公共政策的

目标。

三、公众民主参与对公共政策的作用

著名学者安思坦认为，公民参与是增进人民在决策程序中的权利的一个重要手段，持此观点的还有桑利、皮而斯和斯蒂菲尔。同时，柏特曼也强调了直接的