国家农业补贴政策

??? 我国农业的补贴始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。如1979～1980年间财政用于农用塑料薄膜的补贴就达16亿多元，对当时农业的增产增收起到重要的作用。与其他国家和地区相比，我国财政对农业补贴的特点是：（1）补贴范围的普遍性。财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产与流通的全过程。由于补贴面较广、补贴很分散，各环节、各类别上所获得的补贴数额很少财政补贴的作用因此难以集中发挥效能，补贴的效果较差。（2）以价格补贴为主，贴息贷款为辅。大多数补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节的补贴。这些补贴占财政对农业补贴的比重较大。1991～1996年，中央财政和地方财政用于粮棉油在流通五一节的补贴达到1866亿元，占整个财政补贴总额的50%。这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民只是从中间接获得补贴利益。（3）补贴方式的隐蔽性。长期以来，财政对农业的补贴方式多采取“暗补”的方式，即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地给予补贴。这种方式体现在农业生产中，带有一种补助性质。但这种“补助”并不为大多数生产者所知晓，对生产的直接刺激力度不大，且容易流失。
??? 农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最重要、最常用的政策工具，是政府通过行政手段干预资源转移到农业领域，以支持本国农业的发展。一般意义上的补贴，是指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或某些居民提供的转移支付，农业补贴主要是对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。农业补贴措施作为一个政策体系，起源于20世纪30年代初的美国。第一次世界大战使粮食普遍短缺，美国以其丰富的农业资源积极扩大粮食生产和出口，导致后来农产品大量过剩、出口急剧减少、农民收入大幅度下降，大量农户破产。为扭转局面，30年代初，罗斯福政府制定《农业调整法》，政府拨专项资金，设立专门机构，从农业资金、粮食储备和农产品市场销售三个方面入手，实行支持与保护本国农业的政策。欧盟的农业保护政策源于第二次世界大战后十几年农产品供给不足、依靠进口的阶段，其对农业保护政策除对农业和乡村建设的财政投入外，主要手段仍是对农产品的价格与出口补贴等。
??? 首先，调整和用好“黄箱”补贴。按照WTO规定，政府对农业的“黄箱”补贴，发达国家限于农业总产值的5%以内，发展中国家限于10%内；我国入世谈判的结果是允许8.5%以内的“黄箱”补贴。尽管WTO规则对我国农业补贴作出了明确的约束，但我国迄今为止的“黄箱”补贴为每年2200多亿元，离8.5%的限度至少还有1004亿元（即121亿美元）的支持空间，我们应当充分利用好这一空间，建立以农产品价格支持尤其是以粮食价格支持为核心的政策体系。这一体系的重点是：（1）必暗补为明补。财政对农业的补贴应由过去的间接补贴、对中间环节的补贴等“暗补”形式，转向直接补贴农产品保护价及与之相关联的仓储建设、保管费用等方面，转向国家需要扶持与发展的农业生产经营项目的补贴，以农产品的保护价格为手段，实施财政补贴对农业的“明补”，最终确立以产出补贴为主体的农业补贴支持方式。这不仅可以减少补贴资金的流失，而且能使补贴更直接、更具体，更能达到补贴政策的目标要求。（2）改补“硬件”为补“硬软件”并重。长期以来，财政对农业的补贴主要以补贴物资，如农业机械、化肥、农药、农膜、柴油等“硬件”为主，缺乏对农业科技、社会化服务体系这些“软件”的补贴，补贴效果不够理想，难以形成较大的生产能力。大量事实表明，农业科技内存量和内含值是极大的。一项先进农业技术的推广应用可使农产品产量增加10%～30%，质量也相应提高，为社会所创造的价值是无法估量的。因此，必须在增加对农业生产者提供新品种、化肥、农药、农用油、农业机械等“硬件”补贴的同时，增加对农业“软件”的补贴，有利于保证农业的优质、高效；通过对农业社会化服务体系的完善，解决农户生产经营的后顾之忧，促进农业经济的发展。（3）建立制度化和规范化的补贴制度。要建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业的补贴成为一项长期和稳定的制度。我国财政对农业的补贴长期存在着补贴政策目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴数额的随意性，使补贴效果难以集中体现和发挥出来。为此，有必要建立健全一套完整的农业补贴法规，使之成为支持、保护和发展农业的一项制度，以加强农业补贴管理，提高农业补贴的运行效率，使农业补贴支持政策的基本目标以提高农业生产能力为中心，同时兼顾农民收入。
??? 其次，充分用足WTO的“绿箱”补贴。加入世贸组织后，由于对农业直接的价格支持和投入补贴受到WTO规则的限制，它的运用空间相对缩小。但“绿箱”补贴则不受限制，如涉及农业科研、病虫害防治、环境保护、收入保险、自然灾害救助、农业服务等方面的补贴，是世贸组织所允许的。由于财力限制，目前我国对“绿箱”补贴政策并不充分，每年补贴额为182亿元左右。为了使我国农业补贴政策更加符合世贸组织规则，应当增加财政支持力度，用足“绿箱”补贴空间。为此，农业补贴政策应突出以下重点：（1）增加农业科技投入补贴。加强农业科学技术研究工作，加快农业科技成果推广步伐，要提高农业科技投入 的比重，除积极鼓励和支持农业技术推广人员与科研机构合作，共同为农业生产者提供技术推广中的资金困难，建议设立国家农业技术推广基金，对重大农业科技成果的推广应用予以必要的支持。（2）注重对农业基础设施建设的补贴。农业基础设施的建设，一靠国家，二靠农民自己，实行责任分摊，农民受益的办法，符合市场经济条件下的农业基础设施建设的实际，也是许多国家所采取的办法。参照国外成功经验，结合我国实际，比较科学合理的办法是：小型农业基础设施建设由农民自筹资金解决。中型以上的农业基础设施由地方政府立项审核，财政根据建设规模大小按投资总额的一定比例给予补贴，不足部分由集体、受益农户承担。通过增加农业基础投入补贴，以改善农业生产条件，增加农业的发展后劲。（3）增加农村环境和生态保护投入补贴。农村环境和生态的保护，是农业可持续发展的重要条件，政府应建立全国农业资源信息系统，用现代化手段对农业资源进行管理和配置，向农民提供结构调整和保护生态环境 的补贴。（4）增加农业的服务支出，比如增设农产品检验专项基金，建立农产品质量的无偿检验制度和畜禽病疫无偿防检制度；增设市场服务专项基金，建立农产品信息服务体系；扩大对农业病虫害防治的投资规模等。
??? 在WTO农业多边协议框架下，农业补贴具有两层含义：一是广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，如对农业科技、农田水利、农业生态环保等方面的投资，由于这些投资或支持不会对农产品的产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，因而被称为农业协议的“绿 箱政策”，WTO农业协议不限制“绿箱政策”。根据《农业协议》规定，“绿箱表示可以放在削减范围外，绿箱的国内支持指用于农业、农村基础设施、农业生产者的退休、农地的转用及投资补助的机构调整方面的支持政策。”另一种是狭义补贴，指政府对农产品市场价格的支持、直接支付以及其他形式的保护，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其它形式补贴，这类补贴通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为“黄 箱政策”，WTO农业协议不赞同“黄箱政策”，并试图通过多边贸易协议框架加以限制和削弱。根据《农业协议》，禁止对农产品出口“给予或维持任何补贴，包括任何形式的收入支持或价格支持在内”，对国内生产者的补贴，“不适当地刺激出口或其他方面严重损害其他缔约国的利益”是要禁止的，“属于黄 箱补贴的所有国内支持以1986～1988年的补贴为基准，换算成具体的数额作为削减基准，在6年内必须削减20%。”根据WTO规定，“黄箱政策”的补贴额度，对发达国家限于农业总产值的5%以内，对发展中国家限于10%以内。
???三、我国农业补贴政策的调整方向
??? 加入世贸组织后，为了保护我国农业发展、保持农村稳定和增加农民收入，缓解外国农产品对我国的冲击，我国必须进一步加大对农业的保护力度，增加财政对农业的补贴。然而受世贸组织规则的约束，农业补贴的空间受到限制。在这种情况下，如何保护粮食生产和农民利益，怎样进行补贴，成了我国最追切的问题。解决这一问题，需要我国在农业补贴政策方面作出如下调整：
???一、世贸组织关于农业补贴的规则
??? 农业补贴受到各个国家高度关注，因为它涉及到安全问题、农民收入问题、农村社会稳定问题以及环保问题等。农产品贸易自由化在1986年开始的关贸总协定乌拉圭回合谈判开始作为议题正式提出来，直到1994年才真正形成一个WTO的农业协议，谈判进程之所以如此艰难，关键在农业补贴上意见不一致。协定的形成及生效意味着当按照它的要求逐步推动农产品贸易自由化，我国作为世贸组织成员自然也得遵守它。
世贸组织规则下我国农业补贴政策的调整
冷崇总
??? 我国加入世贸组织后，随着农产品市场开放，国内农产品市场国际化趋势加快。外国尤其是发达国家的农产品在价格、品质、技术、市场等方面都有较大优势，若向中国大量倾销，对中国的粮食生产、农民生活和农村稳定等都构成严重影响。在这种情况下，为了有效地保护农民利益，提高农产品市场竞争力，缓解国外农产品对国内市场的冲击，促进农业发展，必须按照世贸组织的要求，对国内农业补贴政策作出相应的调整。
??? 90年代中后期，我国对粮棉等农产品实行较大力度的价格和流通干预政策，政府收购价显著高于市场均衡价，迫于库存压力出口时，整体收购和经营成本又显著高于国际市场价，因而这类流通干预政策确定在一定程度上具有保护性补贴效果。近年粮棉国有部门亏损挂帐高达数千亿元，实际补贴规模在我国是史无前例的。然而，这种农业补贴与其他发达国家不同，国外主要是基于“农民收入平价”原则，试图通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。我国高价收购粮棉农产品政策的根本目标是控制严重通货膨胀，政府试图通过对价格干预刺激农产品供给以抑制通货膨胀，是特定环境下的短期政策。在通货膨胀问题消除后，为了保护农民利益，国家针对农产品价格下降问题，对粮食等主要农产品实行了保护价，以支持粮食生产发展。然而，国家对粮食经营的补贴，实际上更多地给了中间部门、流通环节，到粮食生产者手中的补贴很少，也就是说，国家通过订购制度、保护价制度等，补给了粮食企业、粮食流通部门，对农业的支持和补贴实际上是不到位的。1998年以来，我国为了实现农业可持续发展，确定了农业结构调整政策，其中包括粮食的品种品质调整。为了让农民在优质优价的市场价格约束下，改变过去追求低质量、高产量的生产行为，政府于1999年夏收起决定将低质量粮食退出国家定购，以缩小补贴的范围和总量。但是过去几年里由于采取粮食收购保护价政策，国家财政已背上了多达数千亿元的包袱，尤其是国有粮食系统长期亏损，而广大农民却没有明显的收益，甚至连续几年出现收入下降局面。