推进以公众服务为中心上海电子政务建设

推进以公众服务为中心的上海电子政务建设根据国家信息化发展战略思想的指导和要求，结合上海市政府建设“服务政府、责任政府、法治政府”职能转型目标，上海电子政务推进重点和方向将由局部转向全局，由政府内部信息系统建设向社会管理和公共服务方向转变，信息共享、公开、业务协同、整合服务将成为电子政务建设的新要求。

本文从回顾20 多年来上海电子政务发展历程出发，总结上海电子政务在基础网络和应用建设方面的发展现状，分析电子政务建设存在的问题，提出以公众服务为中心促进政府职能转变的电子政务建设思路，以及保障电子政务建设的措施和建议。

1上海电子政务发展历程1986 年，以上海市经济信息管理领导小组成立为标志，拉开了上海经济管理部门信息化建设的序幕。

利用日元贷款建设国家经济信息系统子项目--上海经济信息系统，推进了政府、统计、财税、城建、外贸、银行、海关、交运、港务、工业、物资、气象等15 个信息系统的建设。

1993 年，以国家经济信息化联席会议的成立及“三金”金（“桥”、“金关”、“金税”工）程的实施为标志，开始了“国家高速国道”建设的起步。

上海成为首批工程试点城市，并率先通过国家级工程验收。

1996 年，以上海市信息港领导小组成立为标志，上海电子政务步入了以拓展网络应用为基础的发展阶段。

信息港“1520”工程、“大通关”等项目，为上海信息化纵深应用奠定了良好发展的基础。

1998 年，以上海国民经济和社会信息化领导小组成立为标志，上海电子政务建设开始步入以全局性建设和应用为主的发展阶段。

“中国上海”门户网站、“一卡通”工程、“个人信用联合征信系统”、“固定资产投资管理系统”等一系列重大应用，构筑了政府服务体系的重要组成。

2008 年，依据中央大部制改革精神，上海组建市经济和信息化委员会，上海市发展改革委增加了协调信息化发展及综合平衡全市信息化和产业升级等重大项目的职能，上海电子政务建设进入了以整合和深化应用为主的高速发展阶段。

2上海电子政务建设现状上海电子政务经过“九五”期间基础设施建设，以及“十五”期间委办局信息化应用的发展，取得了较大的成就，“十一五”期间步入了深化应用的阶段。

2.1覆盖全市的电子政务基础网络平台基本形成目前，已建成覆盖全市范围的党委涉密网（公务网）和政务外网，以及基于互联网的各级政府部门的门户网站，形成了全市电子政务基础网络平台。

依托公务网的市级联网单位已达460 个，区级联网单位超过1000 个;政务外网市级接入单位已达500 多家，二级政务外网接入点已达3000 多个;以电子政务内外网络和基础运营商网络平台为依托，相关委办局建设业务网络近40 个，接入单位近4000 家，接入终端数量4 万多个，涉及财税、海关、城市管理、工商管理、监督监察、经济建设等各个领域，其他相关业务网络也将逐步纳入电子政务网络体系之中。

区县普遍建成统一区级电子政务平台，实现横向连接区级政府部门间的网络应用。

2.2电子政务应用已在各业务领域全方位展开电子政务服务对象已经涵盖政府部门、社会公众、企事业单位，为民服务、行政审批、业务管理等服务功能得到长足发展。

基于公务网、政务外网的应用项目200 多个，依据138 个重点电子政务项目统计，具有在线服务功能的电子政务项目31 个，具有行政审批功能的电子政务项目47 个、具有业务管理功能的电子政务项目112 个。

政府信息公开程度不断提升，服务数量和形式都有了很大的提高。

“中国上海”门户网站成为服务于民的重要阵地，作为政府信息公开主渠道，已实现全市所有行政审批事项的信息公开，提供各类审批和服务事项表格下载47 类1493 项。

部门审批系统初具规模。

据调查统计，在各部门上报的554 项行政审批事项中，近70% 可在网上实现或部分实现申请受理、办理状态查询和审批结果反馈。

在重大应用方面，财税信息系统、个人信用联合征信系统、社会保障和市民服务信息系统、居住证信息系统、企业基础信息共享应用系统、上海固定资产投资管理系统、上海干部在线学习平台等一批重大应用服务平台构筑了有效的政府服务体系。

3上海电子政务建设存在的问题随着电子政务的整合应用的发展，原先以“条线”、“点块”模式建设的电子政务存在以下几个突出问题。

3.1现有电子政务系统主要以部门业务为中心，以公众服务为中心的整合建设还相对滞后当前上海电子政务建设理念正处在由从部门角度出发转向以企业与公众的实际需求为导向的转型期，按照我国电子政务建设的常规路径往往采用的是先内部、后系统、再服务，先分散、后整合、再协同的办法，导致现有电子政务项目多以政府内部业务系统为主，仍局限于部门和条线，跨部门项目和公共服务建设相对较弱。

依据近几年来市级财力投资的138 个电子政务重点建设项目统计分析，所建项目中具有与服务民众关系密切的在线服务的比重还只有22.5% ，跨部门的面向公众服务的整合系统相对较少。

3.2公共服务的整合度还不高，服务响应效率还有待提升一是，电子政务服务内容整合层次不高。

目前政府网站办事功能以提供网站链接、事务处理电话以及表格下载为主，大部分仍然需要传统的线下作业完成，公众办理一项业务依然需要奔走于多个业务部门，这与国外先进国家电子政务建设存在着较大的差距。

二是，政府服务响应和服务效率尚待提升。

现在大部分政府热线都是传统服务式电话的翻版，响应速度较慢，且缺乏完善的责任追踪制度。

以政府热线为例，全市各级政府在咨询、信访、办事、服务类的热线中，仅有不到5% 的政府热线具有现代化的专业呼叫中心。

三是，电子政务开展整合服务时缺少内部整合流程的支撑，导致电子政务实施时对业务或服务流程重组、优化的力度不够。

3.3信息资源共享依然是电子政务建设的薄弱环节从当前来看，政府信息资源共享难度依然较大，信息资源有效利用态势尚未形成。

一是，信息资源共享观念和意识尚未完全确立。

长期以来形成的政府信息资源部门独占的惯例，使拥有信息资源的部门主观上不愿意共享信息。

二是，信息“公开”与“保密”的界限划分不清晰。

部门易形成片面强调“安全”，面对社会上的信息公开请求，即使不属于保密范围内的信息或是过了保密期限的信息，也往往以涉及国家机密为由而拒绝提供和共享。

三是，缺乏政务信息资源管理的权威协调机构。

条块分割的管理现状在客观上给信息共享增加了障碍，部门间信息共享的动力不足，横向协调的管理运作较弱。

3.4基于全生命周期的电子政务项目管理体系还不够完善一是，缺乏针对全市政府信息化的顶层设计。

在一定程度上导致电子政务建设缺乏战略性的资源配置和全局性的项目推进指导，也无法为电子政务投资方向、投资重点、投资效益等敏感问题提供决策支持，以避免电子政务“盲目建设、重复建设、信息孤岛、投资黑洞”等问题。

今后电子政务项目建设需要在现有业务系统的基础上，不断整合优化，形成以公众服务和在线服务等应用为重点的项目布局，以提高电子政务建设规划与投资的全局性和科学性。

二是，缺少全生命周期的电子政务项目管理体系。

目前上海市电子政务项目管理以前期审批为主，虽然已经开展了规划评估、项目绩效评估、IT 审计的试点工作，但还未形成电子政务项目制度化建设，以及尚未纳入电子政务管理体系之中。

4以公众服务为中心的电子政务发展思路以强化政府公共服务理念为指导，促进政府公共服务能力提升为目标，确定以公众服务为中心的电子政务发展途径，深化电子政务应用，配合政府职能转变，以电子政务促进“服务政府、责任政府、法治政府”的建设，是推进上海电子政务建设的主体思路。

4.1促进以公众为中心的“服务政府”建设以电子政务建设为依托，突出“以公众服务为中心”，建设服务型政府。

以方便公众使用和满足公众需求为出发点，以服务企业和公民为政府职能转型的突破口，提供面向所有群体的多种渠道的基于信息化的公共服务，构筑任何时间、任何地点、任何人都可以方便地寻求政府帮助与服务的信息环境。

建设资源整合，服务便捷，响应快速的信息化公众服务体系。

在客户前端，公众获得的是通过统一渠道（一网、一号、一门式）提供的公共服务;在服务后端，政府提供的是跨越部门界限、部门互联、协同办公的服务集成。

4.2促进以效率为支撑的“责任政府”建设突出“以提高效率为支撑”，建设责任型政府。

深化对公众需求的理解和认识，以开展政府流程再造，优化业务处理，创新现代化服务流程为抓手，以整合多渠道政府服务资源为动力，提高政府部门的执行力和工作效率，为跨部门网络协同办公和改善政府服务质量，提供信息化基础支撑。

完善电子政务管理体系，通过实行政府投资项目全过程的控制管理，完善电子政务项目投资建设、运行管理的责任机制和专业化管理水平，提高电子政务的投资效益，充分发挥政府资源的有效利用。

4.3促进以公信力为目标的“法治政府”建设从公众的认同和接受程度出发，突出“以公信力为目标”，充分体现政府工作的权威性和民主性，提升政府的影响力和号召力，依法推动政府信息公开和共享，提高政府的透明度。

创新建立网络型政府，拓宽公众参与社会管理的渠道;推动实现知识型政府，发挥全社会的智慧力量，推动经济发展和社会进步; 促进形成参与型政府，建立公众需求反馈机制和公众评价机制，使公众具有必要的知情权、评判权、监督权和参与权，发挥公众的外部动力作用。

5保障上海电子政务建设的措施与建议5.1 加强电子政务整体规划和战略管理积极开展全市信息化整体规划和顶层设计工作，全面调查研究上海市电子政务建设现状，找出电子政务建设在推动政府转型中的主要障碍。

并以“服务型政府”为导向，对政府业务流程进行梳理。

将“顶层设计”作为电子政务总体规划实现的一种手段，从理论的高度和全局综合的角度进行探索，寻求既统筹资源又兼顾多方利益的电子政务建设方案，建立指导上海市电子政务整体规划和建设的框架模型，以及包括业务参考模型、服务参考模型、数据参考模型、技术参考模型及绩效考核模型为一体的总体模型框架。

5.2 完善电子政务建设管理体系进一步强化电子政务项目管理，弥补项目管理缺失环节，形成覆盖电子政务启动、计划、执行、结尾、运维全过程的管理体系。

一是进一步推进项目规划评估工作，在项目建设前期对项目投资建设把好关。

二是结合新建项目的竣工验收工作，探索开展IT 审计。

在配合项目竣工验收财政审计的基础上，引入和开展信息系统审计试点，保障信息系统项目建设的有效性、安全性、完整性。

三是对运营中的电子政务项目开展绩效评估工作。

将“电子政务项目绩效评估”纳入电子政务信息化项目管理体系，并制定相关的管理办法，对系统建成运行3 年后的项目进行绩效评估，强化项目的绩效管理。

同时将项目的规划评估、IT 审计、绩效评估等作为新一轮电子政务投资项目的参考依据。

5.3推进以公共服务为中心的项目建设以“公共服务”为导向，在市电子政务整体规划的基础上，在“顶层设计”业务梳理形成的电子政务重点发展领域和典型项目群中，选取目前急需且快速见效的跨部门项目，以此为契机梳理政务流程，打破部门、系统界限，构造政府服务的横向协同业务线，形成跨部门的信息流，提高政府一站式服务能力。