违法行政规范行为问题

当前行政规范性文件制定过程中所面临的主要问题

内容摘要：行政行为按照通常的区分方法应当分为具体行政行为和抽象行政行为。我个人不太同意这种划分。题目中提到的制定行政规范性文件的行为其实也就是指“抽象行政行为”。今天要讨论的主要是当前抽象行政行为所面临的主要问题，及问题的成因。

一、制定主体混乱：我国是一个单一制的大国，又有“一国两制”、又有“民族区域自治”，上有国务院，下有省级人民政府，又分副省级、地市级、县级、乡级和镇级。每一级政府都是执法机构，都有权根据自己区域内的特点制定行政规范性文件。从中央到地方各级行政机关以及他们下属的各个职能部门，都可以用本机关、本部门的红头纸下发各种文件。这势必会导致行政规范性文件之间的冲突，危害国家法制统一。

二、规范的事项混乱：由于行政本身就具有扩张性的特点，加上社会的进一步发展，需要管理的社会事务只会越来越多，相应的行政行为也就越来越多。没有一个统一的法律来规定行政机关在制定行政规范性文件的过程中究竟什么可以管，什么不可以管。某些领域行政机关见有利可图便设置许可、颁布地方规章、或者简单的一个红头文件就将利益据为己有。某些领域需要政府提供福利，发挥服务型政府应有的职能，但却不闻不问。长此以往势必会进一步激化社会矛盾。

三、制定的程序混乱：到目前为止，除了个别地方对政府文件的制定程序作出规定外，国家对谁有权制定行政规范性文件，哪些事项应当制定，各类主体如何制定等问题都没有一个统一的规定。国务院颁布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，对行政法规和规章的制定程序作出了比较完善的规定。但是，规章以下的行政规范性文件的制定依据只有《国家行政机关公文处理办法》，而这个办法所规定的只是行政机关公文的种类和格式等形式上的问题。这种法律上的真空使得行政规范性文件制定的混乱现象成为必然。

四、对行政规范性文件的监督实际处于虚置状态：宪法和地方组织法虽然有相关的规定，使权力机关对行政机关制定行政规范性文件的行为有监督权，使上级行政机关对下级行政机关相应的行为有监督权，但在实际工作中这些监督权基本没有得到行使。国家至今没有对一件违法的法规、规章予以审查撤销，而这种放任导致了行政规范性文件与法律的进一步无所顾忌的冲突。

五、传统思想、文化掣（che）肘行政行为的规范化：

第一，官本位思想依然根深蒂固。虽然以宪法为核心的法律体系已基本建成，国家和社会生活的各个方面已基本做到有法可依。但是“有法不依”的现象屡禁不止、比比皆是，行政机关主要负责人的签字就是法律，就是圣旨。

第二，公民法律意识、维权意识仍然有待于进一步加强。经济发达城市中的较富有群体法律意识相对来说较强，但是更为广大的农村地区，甚至是城市中的大多数普通市民的维权意识非常薄弱。遇到侵犯自身合法权益的行政行为后第一反应往往不是依靠法律来维护自己的权利。

第三，行政机关相对于法院、检察院依然强势。司法机关不能起到应有的监督作用是公民法律意识不能单纯的靠普法宣传进一步提高的硬伤。我们学习了再多的法律知识，有再强的法律意识，但是“告而无门”。这势必会打击公民对法律的权威性的信仰。司法机关和行

政机关的地位应该是平等的受领导于我国唯一的权力机关，但现实里的种种原因使得我国这一宪法设计流于形式。这里限于篇幅也就不展开讨论。

六、长期以来未对抽象行政行为即制定行政规范性文件行为的规范引起重视

长期以来我们主要将精力放在对具体行政行为的规范上，现行的行政诉讼更是明确将对“抽象行政行为”的起诉排除在法院受理的范围之外。也是鉴于行政规范性文件违法的严重性，在行政复议法的制定过程中，经过激烈的争论，最终将部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围。但是这里面本身就存在一个逻辑悖论，即有权机关自我监督。这也是抽象行政行为监督乏力的原因之一。