中国农村土地制度研究及其策略

中国农村土地制度研究及其策略（陕西师范大学政治经济学院，陕西西安710062）摘要：中国作为一个农业大国，农村的土地问题是一直是争论的热点和焦点。

农村土地制度也在顺应历史潮流不断地发生变化。

但是现行土地制度的弊端依旧存在，为了给当代土地制度提供更为合理的改革方案，本文从三个方面对当代中国的土地改革进行了分析。

其中分别为土地改革的实质及其存在的问题、农村土地制度改革的思路和具体方法、现行的土地政策。

关键词：农村土地制度问题改革思路方法一、土地制度改革的实质及其存在的问题“三农”问题尽管在现实中表现多样，但核心仍是农村土地问题。

而产权问题又是农村土地制度的核心问题，农村土地产权制度是农村经济制度的基础，是土地制度的核心。

可想而知农村产权问题在我国农村发展中所起的重要作用。

农村产权问题就是我国土地制度的核心问题。

[1]（一）土地所有权主体不明确，农民难以真正获得土地所带来的收益。

有关法律规定，农村土地归农民集体所有，但“集体”是哪一级，法律规定得较为含糊。

所有权主体虚置，土地的占有权、使用权和支配权被层层分解，国家作为超经济主体对土地享有广泛的自由裁量权，控制、处置农村土地，如国家或公共权力机关随意征用或过度使用土地，资本大力圈占土地。

代表集体行使土地实际所有权的基层政府主管部门及领导也时常侵占农民的利益。

农民仅凭使用权很难有话语权，土地收益几乎被各利益部门掠去，农民所获补偿甚微。

（二）农村土地流转制度不规范，流转受限，土地市场被割裂、扭曲。

国家以垄断身份处置农村土地，规定农村土地不准买卖，土地的唯一买者只有国家，农村土地市场的微观主体难以进行有效的资源配置，统一的农村土地市场无法形成。

农村土地集体所有权主体不确定，其所有权被分割，为众多的行政村或村民小组所掌握，造成行政村（或村小组、社区、城乡）之间的壁垒，土地产权市场被割裂、扭曲。

与实际市场行为相背离，使二元经济结构难以打破。

而真正的所有权主体（农民）又缺位，被剥夺以土地要素进入市场交易的权利，不可能很好地履行土地流转和土地市场运作的权力，仅有土地使用权（以契约方式订立的土地承包权，其内容具有较大的随意性），土地的流转受到极大限制，因而造成农村土地资源浪费或低效配置。

现实中，存在的主要问题：第一，土地流转总体上规模不大，范围较小，与加速农业现代化的要求不相适应。

而且在流转中，大多数是农民私下协商交易，没有规范的手续，也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系；同时土地流转后并没有形成规模种植，仅仅农户之间短期的互助性流转，难以形成流转效应。

第二，土地流转中存在许多不规范的地方。

主要表现为在土地流转中，受到所有权主体集体方面的行政干预，没有尊重农民意愿，进而导致流转的收益分配很不规范。

第三，土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，信息不畅。

概括起来，即：规模小、不规范、无市场。

（三）农业规模效应和可持续发展难以保证。

由于农村土地集体所有权的不确定性和农户土地使用权的频繁调整，土地租赁市场无法正常发育，种地农民的利益很难得到保证，种地能手无法扩大经营规模，即使有些地方搞了规模经营，也往往受政府部门主导或强制，这种非市场行为主导的发展模式交易成本很高，农业效率令人质疑。

又因农业资本有机构成低，农村土地增收的空间有限，农业变得无利可图，农民只好弃耕或离开农村沦为被雇用的“农民工”。

随着工业化、城镇化的快速发展，“土地增值、获利减少”的效应会不断加剧，农村日渐失去内在的发展冲动。

另外，使用权不稳定也影响着农业的可持续发展，尽管政府一直强调不准随意改变土地承包合同，但土地使用权“三年一小调、五年一大调”的现象十分普遍，影响了农民对农村土地长期投资的积极性，同时极大地刺激了农业生产者的短期行为，进行掠夺性经营。

（四）农民的经济预期具有不确定性。

政府承诺农村土地家庭承包经营长期不变，但土地所具有的保障功能又是不争的事实，因而均分土地（增人增地，减人减地）获取保障是农民群体的不断要求。

然而农民土地使用权自身存在不可克服的矛盾，农民没有土地所有权，不可能获得土地要素收入，农民无法以土地作抵押，农村金融资本不能发挥作用，仅靠农民漫长痛苦的自身积累发展（规模）农业、调整农业结构或转为其他行业，对于目前处于窘境的一般农民群体来说很难有现实的可能性。

农民心态表现为，“既想离开土地，又要守住土地，既小愿种田，又不能不种田，受这种心态支配，自然会出现一些短期行为，有的粗放耕作，只保口粮和地税，不愿在改良土壤方面下本钱。

有的农民虽另有职业，但不能不留后路，准备归田还农。

大批农民工进城就业，但很难落下常住户口，随时有被遣返风险。

所以，农民对农村、农业发展的预期具有极大的不确定性。

（五）农户承包经营权的内涵不充分、不明确、不稳定。

改革开放以来，国家对“三农”问题十分重视由于农村土地的特殊性，其制度改革比较曲折，农村土地的承包权始终不稳定。

承包权的不稳定，使农民不敢在自己承包的土地上进行长期性投资，直接影响到土壤肥力的提高，灌溉设施的改善和农民受益的提高。

家庭承包经营制被形象地称为所有权和经营权的分离，但是我们要看到目前我国农村的承包经营权的内涵是不充分的、不明确的，充其量是一种耕种权。

因为“经营权从其本质上说应该属于使用权。

即使是使用权，其也可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利。

而作为具有使用权性质的承包经营权却只有耕种权、部分的收益权以及极其少量的处分权。

显然，与承包经营权的真实内涵相比，其权利所包含的内容是不充分的，其权能是残缺的。

”而承包经营权内涵不充分、不明确的深层次原因在于两权分离不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系，而是基于国家意志和意识形态偏好，由所有权主体凌驾于使用权主体之上而形成的行政配给关系。

而且，农户承包经营权是基于承包合同而产生，是约定的权利，而不是法定的权利，这使得承包经营权不能得到有效的法律保护，因此实际中，作为使用权主体的权利不可避免地要受到侵害。

现实中，存在的主要问题：第一，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致了集体在土地支配上的权利空间过大，土地调整具有很大的随意性。

如集体随意解除土地承包和同，收回农民的土地；村集体随时调整农民的土地；政府乱征用农民的土地；村集体非法出卖村集体的土地以及化公为私的现象时有发生。

第二，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致农户对土地使用权缺乏安全感，农地耕种趋向于短期化行为。

第三，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，农民没有转让或转租的权利，土地流转极其困难，不利于土地资源的合理配置（六）土地征用制度不公平随着我国城镇化制度的加快，城镇数量逐渐增多，城镇规模日益扩大，国家和地方政府征用农村土地的数量也日益增多。

许多城镇为筹措建设资金，大肆圈地，低价征收，高价转让，以地聚财，严重损害了农民的利益。

国家给的征地补偿费到乡、镇、村之后，又层层截留，真正到农民手中的补偿费仅占补偿总额的30%左右。

现行的土地征用制度，对处于弱势群体的农民极为不公平。

（七）集体的所有权是残缺的、不完整的，集体所有权“名不副实”。

在我国农村表现为“：作为土地所有者的集体对土地充其量除了拥有在农户间进行调整一类权利外，并不拥有法律赋予的所有权人的全部权利，国家凭借行政权利在很大程度上限定了集体对土地经济权利的处置。

无论是上交税费还是在社区贯彻各项政策及从事必要的公共建设，村集体扮演的都是国家代理人的角色，村集体与其说是权利的享有者，还不如说是义务的承担者。

”现实中，导致的主要问题：第一，由于土地所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，致使镇、村、村民小组都不愿履行保护和建设土地的责任。

我们从上面的分析看到，在国家和集体力量处于不平等的条件下，集体承担更多的是义务，这使得集体没有激励来承担土地建设的责任；即使不得不承担土地建设的责任，在利益关系的支配下，对土地投入和建设也难以有长远投资的规划。

第二，由于所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，造成土地纠纷时有发生。

由于三级集体某种程度上都是所有权的代表，必然导致为争夺所有权而发生冲突，再与农民发生关系时，问题会更加复杂，纠纷就是必然要伴随产生的。

第三，由于所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，造成农民对投入的积极性不高。

“多头管理”的土地产权主体不利于农村产权的稳定，农民也就不能形成稳定、有效的预期。

因此，在实际中“，农民一切投入以承包期内获取最大限度的经济利益为度”，短期行为盛行“，重当前，轻长远，重生产投入，轻基建投入，甚至出现掠夺性的经营行为，导致土地的地力下降。

”（八)土地产权制度缺乏法律法规的有效保护。

目前，土地产权的法律法规仍然不尽如人意，存在许多不健全的地方，具体来说，可归结为以下三种情况：(1)有法不依，执法不严。

有法不依：中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生，如私自撕毁合同、随意调整土地承包期等已是司空见惯，这说明有法不依的情况在农村已是相当严重。

执法不严：违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地管理法》的执行不得力。

(2)无法可依。

例如有关农村土地产权的买卖以及地役权的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。

(3)法律法规内容笼统，不具有可操作性。

虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的任意性。

另外《，土地管理法》中所规定的农村土地集体所有权的主体也是含糊不清的，这也对实际操作带来了困难。

二、农村土地制度改革的思路和方法(一）农村土地制度改革的思路改革完善农村土地制度，应遵循这样的基本思路：“总体坚持、局部变革，稳妥务实、渐进有序，从容不迫、平静舒缓，细水长流、因时制宜。

”这是农村农业用地制度改革完善的总体方针设想(32字方针)，具体实施方案需要精心谋划，非农业用地制度改革需另作研究。

“总体坚持、局部变革”。

现行农村土地制度具有基本合理性，因而必须总体坚持。

但这一制度在农户产权、家庭经营和集体产权、集体经营两方面具有双重缺陷，因而必须进行局部改革以求完善。

总体坚持是既坚持维护土地的集体所有制或集体产权，大力发展集体经营和农村公共事业；又坚持维护土地的的农户产权(承包权)，坚持家庭经营在直接农业生产环节的主体地位。

当前开展的承包权确权工作属于局部改革，但却是非常重要的基础性工作，其目的在于完善稳定农民的土地承包权并使之得到国家法律的切实保护，进而有效推进土地承包权流转改革、发展适度规模的家庭经营；也应当进行完善健全集体产权的局部改革，巩固土地集体所有制，以便大力开展新农村公共事业建设。

“稳妥务实、渐进有序”。

农村土地制度改革关乎国之根本，高度重要又极端复杂，自然必须慎重稳妥。