信访工作历史回顾

信访工作历史回顾

一、中国信访工作的起源

中国古代最早的信访工作，可以追溯到原始社会末期的尧舜时代。《史记·文帝本纪》上说：“古之治天下，朝有进善之旌、诽谤之木。”这里所说的“古之治天下”，指的就是尧舜治理天下的时代。

所谓“进善之旌”，乃是尧在位的时候在朝廷前设置的一面旗帜，它的作用就是让老百姓站于这面旗帜下向他直接指陈对政事的意见、建议和批评，只要是站在这面旗帜下说的话，不管内容对错，也不管语言是否尖锐，一律不追究责任。据《大戴礼记·保傅》、《后汉书·杨震传》等典籍记载，尧的这一措施乃是广开言路的一大妙招，旗杆一竖，前来提意见和建议的人很多，“使天下得尽其言”。当时尧正派鲧去治理泛滥成灾的洪水，鲧用筑坝造堤的方法治水，九年不见成效，大水冲毁了堤坝，水灾反而更严重了，老百姓意见很大，于是尧听从人民意见，命舜巡行天下考察民情。舜虽然不辞劳苦四处巡视，仍担心自己见闻有限，办事有遗漏，出差错，便在自己的门前设了“诽谤之木”(古代“诽谤”一词不含贬义)和“敢谏之鼓”。所谓“诽谤之木”，就是在门前立了一根木柱，无论谁发现了舜的过失，都可以在木柱前大胆地指出来，由安排在木柱前的书记员记录下来，转告给舜。所谓“敢谏之鼓”，就是在门前放上一面大鼓，无论是哪个人想举荐贤良之士或进献治世之策，都可以击几下大鼓，舜就接见他们，听取意见。通过这种办法，舜得知颛顼帝的八个子孙、帝喾的八个子孙，世代贤德，为百姓办了不少好事，便委他们以重任。舜又得知帝鸿氏的后代浑沌行凶作恶，包庇奸邪；少皋氏的后代穷奇不讲忠直信义，散播凶言恶语；缙云氏的后代饕餮唯利是图，贪求财货。舜便将这些凶恶的家族发配到边荒之地。舜还听说在丹水的丹朱鼓动南方的三苗发动叛乱，便亲自率众，前去讨伐。此外，舜见鲧治水多年，毫无成效，就将他免职，发落到了羽山。在这些传说中，“进善之旌”、“诽谤之木”和“敢谏之鼓”，都是为了广泛听取臣民的意见、批评和建

议，这些做法开创了我国古代信访工作之先河。

二、西周的“路鼓”、“肺石”和专掌信访官员的出现

西周时代，中央政府在夏官、秋官中分设太仆、朝士等官，掌理上访之事，同时设立了“路鼓”和“肺石”。

路鼓乃“敢谏之鼓”的沿用。《周礼·夏官》记载，“太仆……建路鼓于大寝之门外，而掌其政，以待达穷者与遽令。”“御仆掌群吏之逆，及庶民之复……以序守路鼓”。这里所说的“逆”和“复”，就是群臣的建言和老百姓的批评。在内朝门外设置路鼓，并派专人看守接待，听取他们对政事的意见和申冤，由御仆将他们的意见报告太仆，太仆再报告天子和六卿。

西周初年，周公还下令在外朝门外置“肺石”，让京畿内外之老幼穷苦百姓申冤。此石之所以叫肺石，是因为颜色和形状都像动物的肺脏而得名。“以肺石达穷民，凡远近茕独老幼之欲有复于上，而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞，以告于上而罪其长。”(《周礼·秋官·大司寇》)西周上诉须事先交纳“保证金”，贫苦百姓往往无力交付这笔“保证金”。周公这一命令的意思就是说，不管远近，凡孤独无援，无力交纳诉讼“保证金”的老少百姓，如上诉后地方官扣压冤情不上报，百姓可以站在肺石上三日，表示有冤屈要申诉。这时，管理肺石的“士”就得出来接见，倾听他的陈诉，并将情况上报六卿或天子，调查核实后予以处理，并要处罚扣压冤情不上报的地方官。

三、秦汉的“公车司马”官职和“诣阙上书”制度

秦代开始，朝廷中设置了“公车司马”（后改称“公车令”）一职，其职责之一是接待和安排上书或请求面见皇帝陈言的吏民，是兼管信访事务的官员。

西汉时又设有“诣阙上书”制度。所谓“诣阙上书”，指的是百姓或下级官吏若蒙受冤狱，可越级上书中央司法机关申冤，是一种典型的越级上诉行为。出现这种越诉行为的原因主要有：地方官员判案不公，造成冤狱，受害者不得以如此；地方官吏互相推诿，不负责任，受害者冤苦无诉，不得以如此；被告人权高位重或案情重大，受害人或知情人不得不越级上诉。“诣阙上书”制度的确立，对纠正地方官衙办案不公、减少冤假错案、缓和社会矛盾等具有积极意义。

四、我国最早的专门信访机构──唐代的匦使院

唐代是我国古代信访制度相对完备的朝代。唐初防周制，在朝庭前备置“肺

石”、“登闻鼓”，臣民可通过叩石击鼓鸣冤上访。

公元684年，武则天称帝，改国号为周。为巩固皇位，打击政敌，在中书省设立了一个特殊的机构──匦使院，其主管官员称“知匦使”。匦是一种铜铸的大匣子，置于宫门外，其形如小舍，相当于一只巨大的信箱，四面均开有可进不可出的投书口。东面名为“延恩”，专供怀才抱器、希于闻达者投书；南面名为“招谏”，专供愿匡正政治过失、有益于理政者投书；西面名为“伸冤”，专供含冤负屈、无辜受刑者投书；北面名为“通元”，专供作赋颂扬朝政者投书。有匦始有院，匦使院就是专门管理大匦的机构，它是一个名符其实的信访机构。

武则天还专门下了一道诏令，鼓励各地官民人等进京投书告密，并规定凡欲进京投书者，沿途由州县官府供给驿马和食宿，并严令各地官府不得询问告密者的投书内容。告密有功者可获奖励，内容不实者不追究责任。在朝廷鼓励下，四方来京投书告密者不计其数，匦使院收到的投书堆积如山。武则天除专门任用大批官员去审理这些信件外，她自己还亲自召见投书告密者。

设置匦使院的主要目的是鼓励告密以网罗罪名打击政敌，特别是规定告密不实者不予追究，加上那些审理告密信的官员多为酷吏，所以造成许多冤假错案。尽管如此，匦使院的设立毕竟从形式上开辟了一条最高统治者了解下情的渠道，它是我国最早的中央政权的信访机构，在秘书史上具有重要意义。

武则天以后，唐朝历代沿用其制。匦院主官名称略有变更：玄宗改知匦使为献纳使；肃宗复称知匦使；德宗除仍以谏议大夫为知匦使外，并增设理匦使，由御史中丞充其任。

五、宋代中央政府的信访机构──鼓院和检院

宋代中央政府分设两个不同层次的独立信访机构──鼓院和检院。

鼓院是初级的信访部门，宋初叫做鼓司，后改称登闻鼓院。仿照唐代的匦使院，在院门前放置大匦，供投书用。凡有关朝政得失、陈功求赏、伸冤理屈的上书，以及不属于官府正常上行文书和无法呈送皇帝的文书，均可投入匦内，如无人受理，则可击鼓。

检院原称匦院，为高一级的信访部门。检院门前也置有匦。凡吏民人等投书鼓院未被受理，或感到处理不公，可再向检院投书。检院有处理投书的规章制度：凡紧急投书当天就要呈送皇帝，一般上书每５天呈送一次。