打破城乡二元社会结构 加快城乡一体化建设

打破城乡二元社会结构加快城乡一体化建设
【内容摘要】
十八届三中全会后户籍制度改革再次成为社会热点，户籍制度作为一种人口登记和管理制度，在中国有着深厚的历史渊源。

新中国后建立的城乡二元户籍制度在不同时期，附加不同的社会权益，使得城乡差异日趋明显，户籍制度的松紧过程也是城乡二元结构矛盾生成、发酵和凸显的过程。

正文：
作为我国行政管理的重要组成部分，现行户籍制度不仅仅局限于人口登记和管理两大作用，还有附着与户籍上的各种利益关系，由此户籍制度成了城乡二元社会结构矛盾形成的重要基础。

随着市场经济的建立、发展，现行户籍制度表现出来的弊端愈发明显，改革现行户籍制度势在必行。

党的十八届三中全会提出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，而打破城乡二元社会结构即必须“创新人口管理，加快户籍制度改革”。

文章从我国历史上户籍制度的发展，追溯现行户籍制度的历史，分析其与城乡二元结构矛盾生成、发酵和凸显过程之间的关系，说明打破现行户籍制度的必要性、长期性和复杂性。

户籍制度在我国有很早的历史渊源，自商王朝到近代不断在发展和完善。

商王朝就有“登人”或“登众”制度，这可能是中国最早的户籍制度萌芽。

西周创建了最原始的人口登记制度“书于版”，对生齿以上的人，按不同性别地区进行登记，春秋战国时期的“书社制度”、秦朝的“什伍编制”、汉时的“案户比民”、魏晋南北朝的“土断”、隋唐的“输籍定样”、宋朝的“都保制”、明朝的“保甲制”、清朝的“岁计”，民国时期出台了比较完备的《户籍法》和《户口普查法》，
国民政府在1946年还推行国民身份证制度。

不过直到近代，中国的户籍制度主要是作为人口登记、管理和财政税收，没有限制人员的自由迁徙和附着其他特殊的权益。

我国现行户籍制度大体经历了形成(建国初-1958年)、发展(社会主义建设时期1958年-1978年)、初步改革(改革开放1978年至今)等三个阶段，而于此伴随的也是城乡二元结构矛盾的生成、发酵和日趋凸显的阶段。

一、建国初期城乡分治的户籍制度是城乡二元结构矛盾的生
成期
这一阶段户籍制度是从无到有，从城市到农村，从人口迁徙自由到限制自由流动的阶段。

新中国成立初期的临时性纲领性文件《共同纲领》中规定“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”。

这表明迁徙自由是合法的权利之一，没有户籍限制自由迁徙之说。

但是中共建政伊始，各地人民群众人身和财产安全，政权受到“敌特土匪”的破坏十分严重，为保证人群众的人身自由财产安全打击限制敌人，维护正常稳定的治安环境，中共中央下令“镇压反革命”。

公安部对各地的土匪、地主恶霸、特务和反动党团骨干等反革命分子进行身份登记。

公安部在1950年11月召开的第一次全国治安行政工作会议上，决定先在城市建立新的户籍制度。

1951年7月，公安部颁布实施了建国后最早的户籍法规《城市户口管理暂行条例》，使全国城市户口管理制度基本得到统
一。

从1949年到1955年，农村、城市间没有户籍壁垒，农村人口大量涌入城市，落后的城市基础设施难以满足人口增加带来的压力，特别是粮食供应。

1953年国家开始劝阻农民盲目流入城市，并发起“上山下乡”运动。

但日趋紧张的粮食问题并未得到缓解，为解决严峻的城市粮食供给问题，全国城市开始实行粮食配售，统购统销，分配的依据就是户口。

农民生产的粮食无论丰年欠年都必须先交国家规定的“皇粮”，剩余部分才作为自己生活所需，即为农业粮；拥有本地城镇户籍的城市居民，由国家国家统一配售，即为商品粮，而没有本地城镇户口的或农村户口的都被排除在配售之外。

由此中国社会有了农业粮、商品粮之分，相对应的就是农村户籍和城镇户籍，而更可怕的是因户籍而产生的身份差别是“世袭”的，前者吃粮靠天靠自己靠政策，难保证，后者靠国家靠配售靠政策，旱涝保收。

与此同时为限制城市人口，招工政策也倾向于城市户籍，城乡户籍带来的福利差别开始出现，但在当时落后的生产力和社会保障等条件下，二者各自的优劣、矛盾并不突出。

1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

而无论是1951年公安部颁布的“条例”还是1955年国务院发布的“指示”都没有对人口的自由迁徙做出明确规定，只是规定建立城
乡户籍登记制度，便于身份确认和人口管理，城乡之间人口是可以自由迁徙流动的，对于盲目流动人员也只限于劝阻。

1958年1月新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》颁布，这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动，改变了建国以来人口自由迁徙的政策，从此中国社会被分为了两个阶层，农业户口和非农业户口，即农村农民和城市市民。

由此城乡二元的户籍制度所形成的城乡二元结构模式开始形成，即便此时城乡二元的户籍制度上所附着的社会利益也不突出，城市户籍的优势也并不明显。

二、社会主义建设时期严格的户籍制度是城乡二元结构矛盾的发酵期
1958年开始直到改革开放前20多年的社会主义建设时期，我国实行更严格的城乡二元户籍制度。

在这期间，我国实行农村供应城市优先发展重工业的发展模式，其结果使得城乡之间的差距日趋扩大。

标志性事件是1958年人民公社的建立。

响应“社会主义工业化的中心任务，则是优先发展重工业”的号召，我国确定优先发展重工业发展战略。

1956年后中苏关系交恶，政府财政赤字扩大，城市就业严重不足，要保证社会稳定，巩固新生政权，为优先发展重工业发展所需的巨额资金支持，唯一的方式就是依赖国内的资金积累特别是从农业中提取积累来解决。

这就要把大量的劳动力捆绑在土地上，而人民公社的建立也就成了历史的必然。

“公社体制的作用之一是保证
国家权力渗透到村庄，旨在强化村庄成为一个行政单位，以稳定国家税源，完成城市工业的原始积累”。

在严格的城乡二元户籍政策下，从1958开始长达二十多年里，农业在保证我国工业化建设的飞速发展和全国城市对生产、生活资料需求的同时，农民自身的利益却被忽视了，而且至今积重难返。

比如城镇化仅从1958年的16.3%提高到1978年的17.92%，几乎停滞。

“在没有改革以前，大多数农民是处在非常贫困的状况，衣食住行都非常困难”
与此相应的是，城乡二元户籍制度下的就业、教育、公共服务等公民权益方面的城乡化差异日趋明显。

据保守估计，城镇每安排一个人的就业和生活需花费3万元～4万元，2亿多人就需要6万多亿元。

然而，占人口80%只能提供积累不能分享工业化收益的农民一直与这种制度无缘。

至于农村教育国家一般不给或很少给予资金、师资等支持，到上世纪80年代初期，全国农村劳动力文盲达到20%以上，远远高于城市人口的文盲率。

即使人民公社时期搞得最好的农村大医疗政策，其质量也不能同时期国有企业的医疗机构水平相提并论。

城乡二元结构模式下的差异日趋明显，但矛盾并未显山露水。

一是新民主主义革命以来，长期积累的政治资源。

诚实憨厚的中国农民即使看到城乡之间的诸多不平等，也认为这是暂时的，合情合理的，他们相信他们也是为共和国的建立抛过头颅洒过热血的，共产党不会对他们的处境置之不理的，最终会带占80%的农民兄弟走上幸福路的，
只是这个道路太过漫长罢了。

二是中国千百年来的小农意识，农民知足常乐的心态。

受够了旧中国内忧外患，衣不蔽体，食不果腹日子的中国农民，这时不但有了自己梦寐以求的土地，而且可以基本吃饱肚子了，还有什么比这更大的幸福呢。

至于城市人在某些方面比我们优越，那是他们为社会主义现代化建设的贡献比我们大，那是理所当然的。

三是国家强化二元户籍制度，更严格地限制城乡之间的人口流动，城乡之间信息传递面窄。

严格的城乡二元户籍体制，把城市和农村分割成了两个不同的单元，农民对自己提供积累的城市工业化发展知之很少。

这个时期，城乡二元体制矛盾表面风平浪静，但下边却暗流涌动，日趋尖锐的矛盾正在不断发酵。

三、改革开放以后半开放的户籍制度是城乡二元结构矛盾的凸显期
改革开放后，受生产力发展的要求，我国户籍制度由严格控制向半开放渐进式松动，但这都是在二元户籍框架下进行的，随着市场经济的发展，附着在二元户籍制度上的权益差异使得城乡二元结构矛盾表现的明朗更加突出了。

1978年开始国家对户籍制度进行一系列改革，“农转非”政策、“自理口粮户口制度”、“当地有效居民户口制”、“居民身份证制度”等相继出台，我国二元户籍制度的坚冰开始被打破、融化。

出于对城市人口增加的恐慌，农民进城要成为“城市人”，条件依相当苛刻，比如照顾“上山下乡”的知青和精简干部的家属等特殊人群，指
标是不超过当地非农业人口的千分之二。

1984年10月国务院关于《农民进集镇落户问题的通知》规定落户的“非农业人口”吃的是加价粮油。

政策的松动，使农村人看到了改革开放后城乡发展的巨大差异。

大量的农村剩余劳动力涌入城市，他们为城市建设提供廉价的劳动力，但拥有农村户口的他们大部分在城市“立业”，却不能“安家”，成了随季节迁移的候鸟——“农民工”。

就业、教育、高考录取、住房等各种社会保障在对城市和农村户籍的人实行的两套制度，即使在人命价的赔付上同命不同价，附加在户籍上的社会权益越加明显，城乡之间的沟壑越拉越大，矛盾日趋尖锐。

激发市场活力，缩小城乡差距，解城乡矛盾，改革现行的二元户籍制度，势在必行。

十八届三中全会提出“创新人口管理，加快户籍制度改革”，建设城乡一体化，是解决城乡二元结构矛盾的福音。

但是改革现行的二元户籍制度，不是简单的把农村户口改为城市户口那么简单，只有完全剥离了户籍上附着的社会权益，使城乡户籍的人在各项权益上真正做到公平公正，城乡二元结构矛盾才能最终得到解决，这是一项复杂而漫长的伟大工程。

参考文献：
1．邓小平文选(第3卷)北京，人民出版社。

2.《社区的实践---“超级村庄”的发展历程》-折晓叶等，2000浙江人民出版社。

3.搜狐网：《中国大户籍改革：先改户籍还是先改附加制度(转载)》。

4.中国学术期刊网：《二元户籍制度的政治经济学分析》。

5.《论农村人民公社的制度绩效——兼析农村人民公社制度长期存在并最终解体的原因》，中共天津市委党校学报2010年第2期，王玉贵。

6.《论改革开放以来中国户籍制度的演变》，2012年5月湖南师范大学韩阳环博士毕
业论文。