公共工程绩效评价研究

公共工程绩效评价研究

摘要:本文针对现有绩效评价主要集中在项目的后评价及施工企业的绩效评价,对公共工程绩效评价的研究主要是对评价内容的某一方面研究的多而综合研究少的现状,通过分析公共工程项目绩效评价的内涵和目的以及绩效评价的理论依据,本文得出公共工程绩效评价结构图。接着,通过大量专家访谈和文本分析构建了五维(管理绩效、经济绩效、社会绩效、生态环境绩效、可持续绩效)的项目全生命周期的动态指标体系。最后,构建了层次分析—模糊综合评价的绩效评价模型,提出了绩效评价的过程,以期对公共工程项目的绩效评价有参考性。

关键词:公共工程绩效评价层次分析

随着公共财政框架的逐步建立,我国各级政府加大了对公共工程项目的投资力度。就在公共工程项目投资迅速增长的同时,却陆续出现了如“三超”工程、“三边”工程、“豆腐渣”工程、“面子”工程、“政绩”工程以及挪用资金,贪污腐败等现象,因此,公共工程项目的绩效问题日益受到社会和公众的密切关注。现有绩效评价主要集中在项目的后评价及施工企业的绩效评价,对公共工程绩效评价的研究主要包括社会评价、管理模式评价等方面,而且现在主要是对评价内容的某一方面研究的多、对评价指标体系、评价方法单体研究得多,综合研究少。基于这种情况,本文对我国公共工程项目的绩效评价体系进行了研究,首先提出了公共工程及公共工程绩效评价的内涵及评价目的,其次提

出了公共工程绩效评价体系的理论依据。在上述理论的基础上,结合查阅文献和专家访谈,得出了公共工程的绩效评价指标体系。最后应用层次分析—模糊综合评价的绩效评价模型得出了公共工程绩效评价的结果。

1 公共工程项目绩效评价的内涵和目的

1.1 评价的内涵

本文将公共工程项目界定为为了满足社会公众需要,生产或提供公共物品(包括服务)的项目,其最终业主是政府,具有公共品性质和公益性目标,通常是固定资产投资项目。

对于公共项目来说,绩效是“绩”和“效”的合成,即成绩和效率,是项目建设成果与过程的综合反映和体现。“绩”指项目结果是否达到预先设定的目标,主要任务是否完成,完成得怎样,侧重反应项目的结果;“效”则指完成项目的效率,侧重反应项目过程。由此可见,绩效包括两部分内容:与项目相关的组织行为以及这些行为所产生的结果,需要注意的是,后者并不包含受系统其它因素(如自然条件)影响而产生的结果[1]。

1.2 评价的目的

实施公共工程绩效评价的必要性:是社会公众对公共资源实行有效监督的需要;是国家不断完善投资管理体制、正确制定各项经济政

策的需要。通过评价可以:促进政府投资资金的合理有效使用;加强对权利的制约和监督;促进项目的后续运营达到预期效果。

1.3 公共工程绩效评价的理论依据

公共项目绩效评价的理论支撑是:(1)公共项目分析理论;(2)可持续发展理论;(3)福利经济学理论[2]。依据以上理论基础得出本文的公共工程绩效评价结构图如图1所示。

2 公共工程项目绩效评价指标体系的构建

2.1 绩效评价的层次及内容

公共工程项目绩效评价是一项系统工程,评价范围涉及了管理模式的全过程、全方位,为了使评价能抓住要害、落到实处,评价角度应从以下三个层次把握:国家层次,主要是对公共工程项目带来的整个社会宏观方面的影响,包括制度方面的影响以及实际对整个社会的影响;地区层次,主要是关注公共工程项目影响到的地区,包括对地区的经济、文化、环境、人口影响等;项目层面:主要是对公共项目影响的人群的关注,了解到项目对不同人群的影响,以及对以后构建该类公共项目的启示等。从这三个层次出发,将公共工程绩效评价的内容归纳为以下五个方面内容[2]。

(1)管理绩效,是项目绩效评价的基础和重要组成部分,主要是指对项目管理工作情况的动态检查、监督和评价,其评价时点应覆盖项目的从事前到事后的完整生命周期。按照评价内容的不同,又可分为资金、进度、质量、安全、组织、沟通管理等。

(2)经济绩效,主要是指对项目在原始预测、实际与未来等不同背景下针对社会经济资源使用和配置情况的分析与评价,可分为经济效益、投入产出。

(3)社会绩效,主要是分析社会政治、经济、环境因素之间的影响与贡献。

(4)生态环境绩效,主要是分析和评价项目对环境质量、自然资源、环境效益以及移民的影响。

(5)可持续绩效,主要是参照项目预期目标,以项目实际结果或预测情况为依据,对项目的效果和效益以及项目在经济、社会、环境等方面的可持续发展因素进行分析,找出差距和影响因素,进而指导和完善新的项目决策与建设。

2.2 指标选取的原则

对公共工程进行绩效评价,需要用定性和定量指标来进行衡量,因此就要选取合适的指标。选取指标时除了需要遵循科学性、可比性、实践性、可操作性、全面性和必要性等一般原则之外,还应遵循以下

几个原则[3,4]。

(1)过程指标与结果指标相互补充。因为公共工程的实施是一个多层次、开放式的复杂系统,在不同的层次上具有不同的特点。过程指标所放映的是工程实施过程中项目管理工作,这是管理能力的客观反映。而结果指标所反映的是管理工作的效果,它是管理能力的外在表现形式。

(2)综合指标与单项指标相互补充。一般来说,综合指标能综合反映出各方面主要内容,它是指标体系的主体。但是综合指标一般比较粗,因此需要采用单项指标来加以补充,以便能全面反映问题。

(3)实际水平指标与动态指标相互补充。对项目管理进行评价的目的是为了反映项目管理的实际状态,因此应以能够反映某一时期实际的指标为主。同时,还需要采用动态指标加以补充。

(4)定性指标与定量指标相互补充。定量指标对项目管理的实施状况进行量化考核,评价客观、准确、可信度高,故定量指标应作为评价指标的主体。但由于项目管理系统自身的复杂性,有些指标很难定量表达。只有借助于定性分析,才能全面把握项目管理的实施情况。

3 结语

公共工程的绩效评价贯穿项目的全生命周期,是一个动态的循环