简述国家债务重组的新方法

简述国家债务重组的新方法

论文关键词：国家债务国家债务重组集体行动条款家债务重组机制论文摘要：国家债务重组泛指债务国与其债权人之间就该国现存债务支付所作的重新安排。国家债务重组目前面临着集体行动困难､少数债权人不合作､债权人间待遇不明确､新融资提供不足以及重组程序不透明等问题。国际上为解决这些难题､促进国家债务重组有两种方案，即合同方法与法定方法。合同方法主要适用于国家债券的重组，其核心是在国家债券合同中引进集体行动条款;法定方法的核心是通过修改现有的国际货币基金协定或缔结新的国际条约，建立一个关于国家债务重组的法律体制。二者都有助于促进国家债务重组，化解国家债务危机，但也存在重大区别:法定方法在适用范围､涵盖内容､程序效力等方面更有优势，合同方法在现阶段则更具可行性。

一､国家债务重组的意义及面临的难题

国家债务(Sovereign Debt)又称主权债务，是指一国政府或其授权部门以该国的名义举借的､以国家信誉保证偿还的债务。在现代社会，国家在金融市场上通过贷款或发行债券的形式筹措资金并非罕见。但是，当一国因负债过重而难以为继时，情况就非同寻常了。20世纪80年代初曾爆发举世震惊的国际债

务危机;从20世纪90年代中期开始，墨西哥､俄罗斯､巴西､土耳其等国先后发

生债务危机;2001年12月，阿根廷宣布停止偿还其1320亿美元巨额外债，成

为历史上最大的倒账国[1]。实践表明，当债务危机发生时，债务国往往无力偿还其到期债务，不得不暂停偿付，而这可能对该国的经济金融造成重大破坏，

甚至带来政局不稳和社会动荡。而一国的债务危机，可能进一步蔓延至周边国

家和地区，影响这些国家和地区的经济金融健康发展，进而威胁整个国际金融

体系的稳定。

所谓国家债务重组(Sovereign Debt Restructuring)，泛指债务国与其债

权人之间就该国现存债务支付所作的重新安排。这一概念来源于各国国内法上

的公司重整。在各国国内法上，公司重整是对有生存价值的公司进行重新整治，以保全公司资产价值，使债权人利益最大化。类似地，国家债务重组的目的就

是要使无力偿还债务的国家暂时解除或减少偿债负担，为其经济复兴和发展赢

得时间，最终恢复支付能力，重新回到资本市场，从而确保该国乃至整个国际

金融体系的稳定。当一国债务达到不可持续的程度时，进行债务重组，对于债

务国､私人债权人､主要债权国以及国际货币基金组织(IMF)等官方金融机构都具有重要的意义。

首先，对债务国来说，通过债务重组，可以缓解资金压力，甚至获得债务

的减免，从而有助于迅速恢复支付能力，恢复经济发展以及恢复国际资本市场

准入。其次，对公私债权人来说，参与债务重组，承担债务减免责任，实际上

也是承担自己的投资风险，从而有助于减少道德风险，增强市场约束，而且重

组后债务的偿还更有保障，对债权人最有利。再次，对于国际官方金融机构来说，债务国与债权人自主谈判减免债务，可以减少对国际救助资金的需要，并

使国际救助资金得到更有效的利用。

从理论上讲，国家债务重组符合债务国和债权人的共同利益，但在实践中，国家债务重组往往很复杂，涉及许多难题。这主要表现在以下几个方面。

(一)集体行动问题

集体行动问题主要是指实现多数债权人统一协调行动的困难。自20世纪

90年代以来，债券融资逐渐取代银行贷款成为新兴市场国家的主要融资形式。

这在扩大这些国家的资金来源的同时，也给债务重组带来了新的问题。这是因为，债券投资者通常来自不同国家和地区，其数量众多，且相对分散，有一些

债券还是无记名的，因此很难确认债权人的身份。而且，债券持有人往往没有

一个代表机构，很难进行统一协调。特别是，有些债券持有人从二级市场上低

价购买国家债券，其主要目的在于短期获利，当他们认为债务重组不利于实现

其利益最大化时，就可能不愿意参加债务重组，从而导致集体行动的困难。

(二)少数不合作者问题

少数债权人不合作是国家债务重组中的一大障碍。在债务国存在众多不同

债权人的情况下，由于不同债权人的利益各不相同，总会有少数债权人不愿参

加重组，而想通过其他方式获得更有利的清偿。这些债权人通常被称为“不合

作者”(Holdouts)或“搭便车者”(Free-riders)。有些不合作者甚至还通过诉讼，强制债务人偿还债务①。在目前的国家债务重组框架中，并不存在一种有

效的制度可以约束不合作者的行为，债务国也不可能强迫这些人合作。而正是

这些不合作者的存在，会使其他债权人感到不公平②，从而影响其他债权人参

加重组的决策。反过来，债务国出于对大多数债权人是否会支持重组的疑虑，

又可能会推迟发起重组程序，从而导致债务问题更加恶化，造成更大的经济和社会成本。

(三)债权人间的待遇问题

在各国国内公司破产重整制度中，一般都有明确的债务清偿顺序的规定，这些规定使债权人确切地知道自己在债务清偿中所处的地位，而且通常这种地位具有法律上的保障，因而不必担心债务人会优先偿还其他债权人。但是，对于国家来说，没有一种统一的强制性的清偿顺序规则，也不可能有哪个法院或哪种法律可以强制它遵守这样的规则。虽然在国家债务重组实践中形成了一些不成文的做法，如对同类债券的持有人以同等对待､多边债权人优先受偿等，但是，在国内债权人和外国债权人之间､私人债权人与官方债权人之间仍可能存在不同的待遇。由于没有一种统一的清偿顺序规则，债权人出于对公平的担忧，在重组谈判开始时先要就对不同债权人集团的相对待遇进行谈判，然后才会同意重新协商重组条款。这显然会拖延重组谈判的进程，阻碍重组协议尽快达成。

(四)提供新融资问题

一般来说，债权人并不希望债务国在拖欠债务后还可以获得新融资，这除了担心新融资会增加债权的整体价值外，还因为对债务国实施资本市场禁入，本身就是对其违约的一种重大制裁。然而，如果债务国完全不能获得任何新融资，则其振兴经济和恢复偿还能力的希望就会更小，对债权人也会更加不利;如果债务国能够获得新融资，至少可以让它先偿还那些立即就要到期的债务，可