澳大利亚滨海湿地保护政策与法律

中国海洋报/2011年/1月/14日/第004版

国际

澳大利亚滨海湿地保护政策与法律

武汉大学法学院教授博导中国法学会环境资源法学研究会会长蔡守秋中

山大学法学院博士后王欢欢

澳大利亚海岸线长3.7万公里，据估计，该国海岸带42%的面积为湿地。据澳大利亚1991年的一份文献统计，在当时520块具有国家级意义的湿地中，161块为滨海与海洋湿地。在65块国际重要湿地中，近半数为滨海湿地。

但澳大利亚的滨海湿地退化严重。据估计，欧洲殖民者进驻前，澳洲大陆湿地面积为24万平方公里，现已消失了一半。滨海湿地消失的比例远远大于50%。新南威尔士滨海平原近70%的湿地已经消失，西澳大利亚州斯万滨海岸平原70%的湿地也已消失。

为了保护滨海湿地，澳大利亚政府在上世纪90年代出台了一系列政策法规，其中最为重要的是联邦政府和各州及地方政府于1992年签订的《政府间环境协议》和1999年澳大利亚国会制定的《环境与生物多样性保护法》。1997年，澳大利亚颁布了《国家湿地政策》，该政策成为澳大利亚湿地保护的重要文件，各州根据该政策制定湿地保护的战略和行动计划，澳大利亚环境署下属的生物多样性保护局湿地处负责具体湿地保护工作。

由于澳大利亚实行联邦制，其法律体系包括联邦法和州及地方法。1992年，澳大利亚联邦、州与地方订立了《政府间环境协议》，这是澳大利亚环境法的重要文件。它试图解决联邦体系与分立的环境管理权力及责任间的矛盾关系。协议规定了三级政府在环境管理中不同的角色、责任与利益，意图建立合作式的环境管理方法，减少联邦与各州以及特别行政区就环境问题产生的冲突，增加政府与产业界决策的确定性，并提高环境保护水平。

《政府间环境协议》是不具有法律约束力的政策性文件。依照该政策，联邦、州与地方政府应当坚持生态可持续发展原则，制定全国性的环境标准，并明确提出制定周围海洋、河口和水质量标准的要求。任何违反这些全国性环境保护措施的行为都属违法。例如，该协议第九部分规定各级政府有责任保护动植物并以最大的努力保证物种的生存，并将陆地、水体生态系统维持在良好的水平。因此，该协议明确提出对自然生境的保护是实现前述目标的重要内容。

1999年颁布的《环境与生物多样性保护法》是澳大利亚滨海湿地保护与明智利用最主要的联邦一级的法律文件。该法授权澳大利亚政府通过评价与批准程序保护环境，保护物种及物种所在的区域，保护生物多样性，并制定恢复与管理的规划。

依据《环境与生物多样性保护法》，对任何具有国家环境重要性的对象造成或可能造成重大不利影响的活动都必须事先实施评价与批准程序。拉姆萨湿地、澳大利亚与中国、日本、韩国签署的迁徙鸟类协议、波恩公约所涉物种都属于具有国家环境重要性的对象。此外，该法还明确了拉姆萨湿地指定与管理的程序，澳大利亚还制定了拉姆萨湿地的管理原则。因此，当滨海湿地属于拉姆萨湿地、世界自然遗迹、迁徙鸟类栖息地、珍稀战濒危物种栖息地时，《环境与生物多样性保护法》即适用。

在1997年2月2日世界湿地日时，澳大利亚联邦颁布了《国家湿地政策》，目的是正式明确湿地的价值，促进湿地的保护、恢复与明智利用，并将湿地的明智利用纳入政府有关日常工作中。该国家政策提出了六大湿地战略，以完善相关的法律和项目，激励联邦、州、地方政府共同努力，参与明智利用湿地的工作。六大湿地战略为：管理联邦土地与水体的湿地；执行联邦政策与法律，并启动联邦湿地项目；吸引澳大利亚民众参与湿地管理；与各州、特别行政区及地方政府合作；保证湿地政策与管理具有充足的科学依据；开展国际合作。

值得注意的是，《国家湿地政策》并不具有法律约束力，仅起到战略指导与协调作用。因此，它在澳大利亚及各州滨海湿地或湿地保护立法与执法体系形成中所起的作用有限，也使得滨海湿地及湿地等生态系统类型所受到的关注较少。