我国廉租房制度的现状及发展

市打工者、进城民工、城乡结合部土 资金为 70.8 亿元。而该年仅前九个
( 一 ) 从制度层面探讨廉租房制
地被征收后的农民是一个不可忽略新 月，全国房地产开发投资完成额就达 度建设
的住房弱势群体。如果不对他们的住 到 12902.4 亿元。与众多需要政府提
1. 完善配套政策及制度体系
房问题给以充分的重视，将给城市的 供廉租住宅的家庭急迫的住房需求来
房保障的一个瓶颈。而且隐形房地产 困难户则不仅包括低保家庭中的住房 政支持力度。另一方面，还应逐步明
租赁市场的存在也使得部分房屋非法 困难户，还应包括那些既买不起房又 确划分各级政府的职责和事权，财政
进入房地产二级市场，造成廉租房的 非低保的住房困难户。随着廉租对象 支出的划分与事权是紧密联系的，只
供住宅。此外，中介服务体系落后、 常困难。而且，即使在收入线划分以 建立廉租住房专项资金管理使用制
社会缺乏公正意识、政策宣传不得力， 后，还存在监督成本过高的问题。因 度，每年按期拨付并规范使用。在资
也是影响廉租房供求矛盾加大的重要 为“隐形”收入的存在导致监督居民 格审查方面，加强与当地民政局的联
大为增加，使开发商建设廉租房积极 性受到影响。
此外，制度层面还存在我国实行 分税制后产生的新问题。我国于 1994 年在全国范围内推行“分税制”，其 目的是适应建立社会主义市场经济的 客观要求，科学界定各级政府的事权， 在事权基础上确定各级政府支出范 围，并按税种划分各级政府财政收入， 分设中央、地方两套税务体系进行征 管，并通过税收返还和转移支付来调 节中央与地方的财政关系，以达到资 源最优配置。实施分税制以后，中央 增强了财力及加பைடு நூலகம்了对地方的宏观调 控能力，同时将土地出让金的管理使 用权划归地方，以激励地方的建设。 实行分税制财政体制后，中央政府和 地方政府划分了税收比例，地方财权 范围缩小，地方政府为了增加财政收 入，表现政绩，只能靠土地出让金的 收入，从而增加了对土地出让金的依 赖。加之分税制以后，地方政府的体 制改革基本上处于自发状态，在这种 环境下，必然出现对廉租房制度建设 的忽视和实施的滞后。
生变化。
感的重要一环。另外，地方政府应结 障范围之内，城市中既买不起房、又
第二，完善住房保障的配套法规。 合市场机制，发挥自身的引导和协调 非低保的“夹心层”和大量的流动人
住房保障涉及的内容很广，需要配套 作用 , 其一，对具有社会责任感的开 口也应在廉租房保障的范围之内。另
法规的支持。首先，应修订房地产产 发企业给予政策上的倾斜和支持。如 外，从目前的社会弱势群体的定义所
施保障政策的条件，也是住房保障制
廉租住房不同于商品房，也不同
度的重要组成部分。目前，这些配套 于经济适用住房，没有相应的激励机
政策对解决困难群体住房的支持力度 制，房地产开发公司不愿承建廉租住
有限。
房。建设商品住房可以获得较高利润 ;
（二）住房法律、法规建设滞后 建设经济适用住房，在房价中除了可
我国至今还没有关于居民住宅的 以记入 1 ～ 3% 的管理费外，还可以
不能满足目前的需求。从各地的实践 和个人收人申报机制，居民的“隐形” 租房制度，让地方政府在进行廉租房
来看，廉租房的供给主要由政府承担， 收入没有办法统计，因而划分居民收 建设的时候有章可循。如在资金筹集
企业并无直接的驱动力向廉租家庭提 入线的基础将很薄弱，实施起来也非 方面，应加强与当地财政部门的联系，
于财政资金有限，我国目前的经济、 于进一步研究和发展，使其规范化、 的，政府应当采取适当减免或补贴措
社会发展水平还比较低，而且发展也 细致化、程序化，避免在实施过程中 施。此外，大部分家庭是交不起物业
不平衡，地方政府的保障能力与社会 走样。另外，廉租房建设涉及很多部 费的，政府应当采取一些措施，将小
权产籍管理法规，明确“保障房”这 开发企业大力开发经济性住房、低收 覆盖的范围来看，随着社会的转型，
一产权类别，并对其具体含义、管理 入群体的廉租住房，地方政府就要给 城市打工者、进城民工、城乡结合部
内容做出规定 ；其次，制定关于住房 予税收、土地等环节的优惠政策 ；其 土地被征后的农民也是不可忽略的新
原因。同时，由于政策宣传也不够， 的实际收入变得异常困难。
系，制定规范的申请家庭资格审查程
使得一些拥有房源的房东，出于对廉
我国廉租住房制度建设还处于起 序。通过一系列制度的完善，为廉租
租房保障政策的疑虑以及其他方面的 步阶段，制度建设不细致，只有大致 房建设提供制度保障。
担忧不愿意将房屋出租给廉租家庭。 的框架，缺乏程序性的引导性政策，
用。但从我国居民当前的居住情况看， 养老，原来没有把住房保障纳入财政 反馈系统，监督系统等。
这一保障范围无疑是十分狭窄的。另 预算的科目中，在财政运转上也还有
外，从目前社会弱势人群的定义所覆 需要改革和完善的地方。截至 2006
二、我国廉租房制度建设问
盖的范围来看，随着社会的转型，城 年底，全国累计用于廉租住房制度的 题的对策思考
有关法律、法规，只有原建设部颁布 记入 3% 的利润，可以实现保本微利 ;
的于 2004 年 3 月 1 日开始实施的《城 而廉租住房只能租给城镇最低收入家
镇最低收入家庭廉租住房管理办法》 庭居住，其租金实行政府限价，租金
等部门规章，这与全社会都来关心弱 标准较低，无法形成建设资金投入产
势群体住宅问题的目标是不相适应 出的良性循环，因此，一般房地产开
间经济发展水平相差很大、发展能力
主要是依靠旧有的公房，但目前的现
目前各地的廉租对象一般为经民 存在极大差别。这就要求中央政府制
实情况却与当初设计的情况存有偏 政部门认定的低保家庭中的住房困难 定不同的针对廉租房建设的转移支付
颇，房源缺乏已经成为制约推广廉租 户，而我国城镇中需要廉租房的住房 政策，重点加强对西部落后城市的财
房源供给短缺，现实供给与迫切的需 范围的逐步扩大，根据各地居民收入 有这样才能充分发挥地方政府进行廉
求之间存在有极大的矛盾。有的城市 划分一个合理的收入线，并据此科学 租房建设的能动性。
新建廉租房的数量仅是目前申请者住 地确定廉租对象就变得日益紧迫。然
第二，完善具有可操作性的有关
房需求数量的 1%，甚至更低，远远 而，由于我国没有建立个人信用制度 财政、税收、土地和金融等方面的廉
保障基金的管理规定，明确并保障住 二，通过对地方政府政绩考核标准的 的住房弱势群体，也应被列入廉租房
房保障资金的来源，并就其管理机构、 完善，为培育开发企业的社会责任感 保障体系的范围内。
第 三， 加 强 廉 租 房 的 后 期 管 理，
（六）廉租资金来源渠道单一，缺 导致地方政府在实施廉租房制度时可 完善退出机制。能住上廉租房的家庭，
乏足够资金
操作性不强。目前，在资金筹措、保 都属于经济条件比较困难的群体，他
我国实施住房保障的突出困难在 障方式、覆盖范围等很多方面都有待 们交房租、水电费等都是有一定困难
July 2008 17
住房保障
面积低于某一标准的家庭。这种比较 度的，绝大多数都是贫困地区。同 调机制，明确界定职能范围。从具体
狭窄的范围规定，在廉租房制度建设 时，我们原来的财政体系中，关于社 方面来看，廉租房制度有效与否关键
的初期对社会的稳定起到了重要的作 会保障一块重在保吃穿、保就业、保 在于其执行情况，政府还缺乏完善的
住房保障
我国廉租房制度的现状及发展
文 / 伍冠玲
廉租房作为解决城镇低收入居民 住房问题的主要方式，从全社会的角 度来说是一种社会财富的再分配，即 利益再分配。只有全社会中的所有中 低收入居民共同参与的分配，才是公 平的分配。本文从制度、操作两个层 面探讨了我国廉租房制度存在的问题 及对策。
一、我国廉租房制度建设中
制。要建立廉租房居住退出办法，把 促进个人诚信管理体系的形成和发 展问题，提供比较准确的统计数据基
不符合居住条件的住户及时迁出，把 展。其次，建立缜密与严厉的惩治措 础，避免无的放矢。另外，本着既要
腾出的房子让给更需要解决住房问题 施 , 廉租房制度要让最困难、最需要 保障又要体现公平的原则，在与低保
的家庭，以此来保证廉租房使用的效 帮助的廉租对象得到合适的住所。针 家庭保障水平合理衔接的基础上，采
率和公平。
对目前供求上的矛盾，就要求我们有 用科学的统计办法，确定合理的保障
2. 建立和完善我国廉租房制度法 一套完善的诚信管理体系的同时，还 范围和保障水平，运用反向递减补贴
律体系
要有缜密和严厉的惩治措施，真正让 方式，解决保障对象中“夹心层”的
（四）廉租对象覆盖面过于狭窄 据 统 计，2006 年 全 国 开 工 建 设 和收购廉租住房 5.3 万套，建筑面积 293.68 万平方米，仅完成计划的三分 之一左右。另外，许多地方廉租房是 老旧住房改造而成的，目前仅有 54.7 万户居民入住廉租房，与国家 2006 年规划还有一定的差距。根据目前的 规定和各地的做法，廉租住房的分配 对象主要是具有城市户口的双困难户 家庭，即满足低保条件同时人均居住
第一，从实际出发制定相关法律 有困难者得到补贴，骗取保障者得到 问题，避免福利倒置。
法规。首先，要制定出符合我国国情 相应的惩罚。
第二，结合实际情况扩大廉租对
的统一的廉租住房保障法规，可从立
3. 鼓励和培育开发企业的社会责 象覆盖面。在实际操作中，廉租房保
法上规定廉租住房保障的对象、保障 任感
障的对象，从狭义上讲，是最低生活
第一，解决分税制实施以来中央
和谐发展带来不良的影响。
比，廉租资金的落实问题是目前廉租 及地方的体制矛盾，实行分层次的转
（五）旺盛的需求与短缺的房源供 住房进展缓慢的又一个瓶颈。
移支付。一方面，由于经济结构、自
给
（七）收入线难以划分，监督难度 然环境和人口状况等因素影响，地区
从有关规定来看 , 廉租房的房源 大
的。我国是法制国家，只有有法可依， 发企业从经济效益和自身的承受能力
才能使廉租房的资金、建设、使用等 出发，不愿从事廉租住房的开发建
问题得以根本解决。目前，我国相关 设。而且，由于相关部门在廉租房的
法律、法规建设比较滞后，同时也缺 计划审批、手续办理、落实优惠政策
乏明确的惩治措施。
等方面拖拉、掣肘，建房成本和风险
标准、保障水平、保障资金的来源、
鼓励和培育房地产开发企业的社 保障制度保障的对象，如低保户、贫
专门管理机构的建立，以及对骗取保 会责任感，需在政府调控机制和市场 困人口 ; 从广义上讲，应该指所有无
障优惠行为的惩罚等。其次，要求各 机制双重通道的基础上运行，才能达 力从市场获得住宅的低收入且住房困
地方应当结合本地经济发展的实际， 到预期的目的。首先，要鼓励和培育 难的居民家庭。具体而言，既包括具
由于政府在廉租房建设和管理上投入 极端分散，而且处于相互屏蔽的状态， 房源和居民居住情况，通过对普查数
了很多资金和力量，在严格把好入 没有形成完整的个人诚信管理体系。 据进行整理分析，了解廉租房市场供
住条件关后，更要建立严格的退出机 应当通过立法、行政等多方面的手段 需情况，从而为解决廉租房建设和发
制定出地方性的廉租住房保障法规。 开发企业的社会责任感，就要改变 有城镇户口的城镇居民，也包括城市
严格制定廉租住房保障对象的进入、 开发企业一味追逐暴利的观念。其 中大量所谓“流动”但常驻城镇的农
退出管理办法，规定当地居民收入发 次，开发企业应规范自身的开发销售 业人口。因此，除了把低保户、优抚
生变化以后，保障措施也要相应的发 行为，这也是培育开发企业社会责任 家庭中的住房困难户纳入廉租房的保
存在的问题分析
（一）配套政策不完善，缺乏长远
规划
虽然廉租房制度建设引起了中央
政府的高度重视，并有了近期的发展
目标，但是配套政策仍不完善，且缺
乏长远规划。有好多政策也不明确，
以至于地方政府都在摸着石头过河，
如何操作并不清晰。有关财政、税收、 （三）缺乏社会力量参与的激励机
土地和金融政策，既是对困难群体实 制
实际需求之间还存在很大差距。如建 门，部门之间职能交叉，存在扯皮推 区里有能力的富余劳动力组织起来，
设部通报的 145 个没有建立廉租房制 委的现象，因而需要加强各部门的协 参与物业管理和环境清扫工作。对参
18 July 2008
住房保障
与工作的人员，应给与适当的报酬。 和完善。目前，我国的个人诚信数据 查统计。通过普查，全面了解城市的