三权分立的优势和不足

“三权分立”抑或“行政主导”

论香港特别行政区政体的特征

胡锦光朱世海

【学科分类】特别行政区基本法

【出处】《河南省政法管理干部学院学报》，2010年第2期

【摘要】关于香港特别行政区（以下简称“香港特区”）政体特征，一直

存在两种对立的观点，即行政主导和三权分立。香港特区政体既属于三权

分立体制的范畴，又具有行政主导的特点。三权分立、行政主导是从不同

角度对香港特区政体特征的描述，两者不是同一层面的事物，也不是割裂

的关系。全面概括香港特区政体的特征，应是三权分立基础上的行政主导制。

【关键词】香港；政体；三权分立；行政主导

【写作年份】2010年

【正文】

关于香港特区政体的特征一直有两种争论不休的意见，一种意见认

为香港特区政体是行政主导制，否认三权分立制；另一种意见认为香港

特区政体是三权分立制，否认行政主导制。对此问题展开研究，全面阐释香港特区政体的特征，不但能够消除纷争、增进共识，而且能够对香港

的政制发展提供参考。

一、香港特区政体属于三权分立体制范畴

三权分立作为关于政体的一种学说、思想或理论，关于其内涵有不同的观点。我国学界主流观点认为它包含两个层次：一是国家权力由三个

不同的机关掌握；二是三个不同机关相互制衡。也有学者对此提出异议，认为三权分立只是分权，不包含制衡，提出“三权分立”与“制衡”是两

项原则，而不是同一项原则。笔者认为“分权”与“制衡”最初是两项不同的政体设计原则，分权思想最早可追溯到古希腊，制衡思想最早可追

溯到古罗马，是孟德斯鸠把两者统一起来，创立现代意义上的三权分立学说。孟德斯鸠强调分权，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一机

关之手，自由便不复存在了”，“如果司法权不同立法权和行政权分立，

自由也就不存在了。”孟德斯鸠的分权思想仍然是阶级分权，他认为“如果同一个人或是重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种

权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切

都完了。”孟德斯鸠确信“一切有权力的人都容易滥用权力，”因此

“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”但孟德斯鸠坚持“立法

权不应有箝制行政权的权利”。对三权分立有重大发展的是美国联邦党人，他们认为“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是

给予各部门的主管人防止其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动。”

联邦党人所说的权力分立并非是三者的绝对隔离，为了达到权力的制约与平衡（checks and balances），恰恰需要各个权力部门的“局部混合”，“这种局部混合，在某些情况下，不但并非不当，而且对于各权力部门之

间的互相制约甚至还是必要的。”。总之，现代意义上的三权分立有两个要求，其一是分权，其二是制衡。分权是前提，制衡是目的（这是分权

的直接目的，间接目的是保护自由），两者不是割裂的，而是密不可分的，统一于三权分立之中。

人们通常把依照三权分立原则所构建的政体称为三权分立体制，以

区别于以民主集中制为原则建立起来的议行合一体制。“三权分立的体制并不意味着三权一定要完全独立，体制内的行政、立法、和司法三部分，只要能独立行使一定的权力，三者之间的一些互动机制，如否决权和推翻

否决权，并不影响三权分立这一基本性质。”在司法独立（中立）的情况下，三权之间的制衡主要体现为行政权与立法权的制衡。香港虽然实行

资本主义制度，但它不是一个国家，也不是独立的政治实体，而是中国主

权国管辖的特别行政区，香港特区的行政长官及主要官员皆由中央任命。

因此在严格意义上，香港不能与世界上国家或独立政治实体的政体模式相

提并论。但撇开此因素，我们仍然可研究香港特区的政体模式，通过分析

其行政、立法、司法之间的关系（主要是前两者之间的关系），来探究其

政体特征。

之所以说香港特区政体属于三权分立体制范畴，是因为这种政体符合三权分立的分权、制衡两项要求。香港特区的管治权来源于中央政府的

授予，根据香港基本法第四章“政治体制”的有关规定，香港特区的管治

权分为行政、立法和司法三个方面，此三权分别由行政长官为首的政府、

立法会和法院行使。在司法独立（中立）的情况下，行政与立法之间相互制衡。一方面，行政能够制约立法。根据基本法48条第三项的规定，行政长官签署立法会通过的法案，公布法律。立法会通过的法案必须经行政

长官签署、公布，方能生效；根据基本法49条的规定，行政长官对立法机关通过的法律有相对否决权；根据香港基本法第50条的规定，在两种情况下行政长官可以解散立法会。另一方面，立法也能够制约行政。根据基本

法第64条的规定，特区政府向立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询，征税和公共开支

须经立法会批准；根据基本法第73条第九项的规定立法会可以弹劾行政长官。其实在制定香港基本法的讨论中，“委员们同意应原则上采用‘三权

分立’的模式，使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合。”由此可见，香港基本法起草委员会政治体制专题小组关于香港特区政体设计模

式就是三权分立，香港基本法第四章“政治体制”的内容也鲜明体现了三

权分立的特点。但“三权分立”一词最后没有在基本法草案说明中出现，

以及中国大陆有的知名宪法学学者否认香港特区政体属于三权分立体制，

这可能与领导人的意见有关。邓小平会在1987年4月会见基本法起草委员会委员时明确指出：“香港的制度不能完全西化，不能照搬西方的一套。

香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断

是否民主，恐怕不适宜。”他在1988年6月会见“九十年代的中国与世界“国际会议全体与会记者时又指出：西方的三权分立，互相制衡一防

止专权的制度不是合适的选择，故此不在特区实施。

二、香港特区政体具有鲜明的行政主导特征