山区、半山区集体建设用地流转障碍性因素分析

山区、半山区集体建设用地流转障碍性因素分析【摘要】山区、半山区是云南农村地区主要地理状况，由于自然条件与社会经济限制，在开展集体建设用地使用权流转过程中障碍因素较为复杂，体现为土地产权不清，建设用地利用细碎分散、农村基础设施差等多方面。本文采用案例分析与定性分析方法，以曲靖市麒麟区为例，分析山区、半山区集体建设用地流转障碍性因素，提出促进集体建设用地使用权流转的建议。

【关键词】集体建设用地；流转；障碍因素；建议

一、研究背景

据统计：2007年底，我国城镇人口5.94亿人，城镇化水平44.9%，比1982年的21.1%提高23.8个百分点，二十五年间年均增长0.95个百分点。预计未来10-15年，我国城镇化仍将保持年均0.8-1个百分点的增长速度。中国城镇化水平每提高1个百分点，就相当于有一千万人口从农村转移到城镇。在我国农村人口结构及生活方式转变的关键时期，加上经济发展和城镇化推动，城市建设用地供需紧张，使集体建设用地流转成为缓解城镇用地压力的减压剂。

山区、半山区、坝区是云南主要地理状况，其中山区、半山区面积占全省土地面积94%，坝区面积仅为6%。地理状况的复杂性给当地经济以及土地利用产生很大影响：2011年，云南省4722城镇化率36.8%，低于全国的城镇化平均水平；农村居民人均纯收入4722元，远低于全年平均水平6977元。从土地调查资料显示，云南省的城镇村及工矿用地中，国有仅占24%，集体占76%，集体建设用

地虽占建设用地大部分，但所发挥的经济效率比较低，浪费较为严重。如何提高农村集体建设用地资产价值成了各方关注的焦点。

2009年曲靖市麒麟区被国家土地督察局成都局列为集体建设用地使用权流转试点，探索集体建设用地使用权有偿、有序、规范流转。通过多年公开规范流转，明显提高了流转区域农村经济水平，拓宽农民收入来源，缓解了工商业用地压力。但流转过程中，山区、半山区等边远地区流转参与度不高，预期效果不明显，土地流转市场化程度不高。本文通过实地调查，分析山区、半山区等区域集体建设用地流转障碍性因素，提出促进集体建设用地流转的建议。

二、麒麟区集体建设用地流转现状

麒麟区位于云南省东部，属于曲靖市的中心城区，是一个以卷烟、汽车制造、机械、冶金、建材、纺织为主的新兴工业城市。虽然地处曲靖坝，但坝区仅占总面积的39.04%，60.96%为半山区、山区。地理状况的限制导致一部分农村自然资源贫乏，交通不便，居住条件差，农村建设用地利用效率低，经济发展和生活水平提高缓慢，麒麟区尚有贫困村65个，其中山区占了39个，半山区占了25个。集体建设用地流转目的在于提高农村土地利用效率，使农村经济发展，农民收入增加，由于区位限制，边远农村流转效应不明显。对2010年11月到2012年5月39宗土地交易数据分析得出：城乡结合部白石江社区与矿产资源丰富的越州镇交易量较大，交易面积分别占到总面积的25%和39%，主要为商贸、工业用地，而边远地区交易量甚少。总的来说，集体建设用地流转效应随城镇中心及主

要公路交通沿线逐渐递减，流转效应与土地利用效率关系密切，城乡结合部由于地处坝区，地势平坦，交通便利，集体建设用地利用效率较高，农村居民布局较为集中，集体建设用地流转现象比较普遍，表现为住房出租，废弃工矿用地或闲置公用设施用地出租用于商贸业等。边远山区、半山区，受地形地貌的影响，集体建设用地利用效率相对底，农村居民点布局整体零碎分散，内部则紧凑，人均居住面积较坝区小。由于自然条件限制，工商业对此类土地需求量相对坝区要少，同时流转价格也较低。

三、集体建设用地流转障碍性因素分析

（一）农村土地产权残缺、不清

调查发现，农民对宅基地自有意识比较强，但土地利用、保护意识淡薄，建设用地空置、闲置和低效利用较多，登记办证率较低。主要是由于现行法律法规中没有给予农民宅基地明确的物权以及

其归属认定，导致宅基地产权主体不明晰、无流动变现功能。从产权理论可知，产权明晰既是交易的前提，也是交易的结果。而我国农村集体土地所有权形态的含糊抽象性，使其成为农村集体建设用地流转障碍的根源。土地产权残缺主要是指与土地有关的一组权利束受到了侵害，造成相关权利主体的财产或利益损失。农村土地分配对农民具有福利性功能，作为农村集体建设用地主要部分——农村居民点，内部用地通常无偿、无期限、无流动变现，凭借村民之间的默契来维持和谐。一旦土地可以变现，各权利关系层将浮现，在产权含糊残缺的情况下，作为土地所有者与管理者会凭借自身优

势剥夺原土地使用者（农民）的利益，分配的不均更增加流转交易及日后纠纷，因而农村土地产权的确定成了流转的前提。

（二）集体建设用地规模利用难

集体建设用地流转是改变土地利用方式，将土地使用权转移到第三方即用地企业或个体，通过对土地资源整合，达到土地规模高效利用。山区、半山区由于地理环境的限制，通常建设用地利用难度大，表现为平整大块的场地较少，往往是见缝插针，因地制宜利用，农村居民点呈分散细碎布局。而用地企业对集体建设用地需求通常要达到一定面积规模，场地平整，因而流转需要前期资金投入，开展土地平整。如依托地方政府土地整治项目流转土地则需要强大的经济后盾，如重庆市，对于云南省等经济落后地区来说难以实现。土地利用自然环境与地方经济实力成为落后边远地区集体建设用

地存量大、用地难的现实困境。

（三）投资环境差

山区、半山区等边远地区农村交通、生活等基础设施差导致投资环境差是集体建设用地流转难的又一原因。集体建设用地相比国有土地具有租金或出让金廉价，用地手续简单和存量大等优点，但用地方需要的是依托土地这一载体进行商品生产或其他活动，最终实现经济利润，因而区位对企业产址选择时尤为重要。对于从事商贸业的用地者来说更偏好城乡结合部和公路沿线等交通便利的土地，边远地区的土地即使价格低廉，但由于交通条件差，区位优势不明显通常选择放弃。这对通过集体建设用地使用权实物流转达到

“以工促农”的目的提供了难题。其实从东西部对比也可明显得出：东部远海地区由于地理位置优越和基础设施建设完善，集体建设用地需求量非常大，在工商业的支持下集体建设用地流转市场的建设非常快，而对于西部地区则要缓慢艰难得多。

（四）农村思想禁锢

在农村剩余劳动力不断向城镇转移的当下，留守老人、儿童及文化水平低者构成边远乡村人口重要组成部分。这一部分人由于缺乏劳动体力和技能，种植业成为了主要收入来源，而为了方便劳作，居住区到耕作区的距离半径比较短。作为农村集体建设用地主体——农村居民点承载着这部分人居住与生存的功能，其恋土情节比较严重，即使存在经济利益，然而在考虑后代生存发展、生活现状和传统观念等影响下，流转的积极性不会太高。此外集体建设用地流转主要将土地使用权以一定年限出租或转让给用地方进行经营性

利用，用地方的经营状况及土地利用方式都会对当地带来影响，特别是外来企业的加入对经济效益低和管理水平差的乡镇企业来说

将是极大冲击，出于地方保护和自身长期发展，村集体往往会限制。

四、促进集体建设用地流转的政策建议

（一）加快集体建设用地确权工作

马克思理论认为：产权关系是商品交换赖以发生的前提，商品交换的当事人只有承认对方的财产权利，才能可能发生交易行为。集体建设用地流转作为土地市场体系的重要组成部分，同样遵循市场交易规则，围绕集体建设用地使用权为中心所开展的各种土地流