福建省福州颁发失地农民补偿新标准

失地农民的现行安置措施

摘要：文章纵览了学术界对于失地农民安置措施的研究，从安置现状，以及现状的不足等角度对此问题进行了分析，最后提出了建立民主决策制度和征用回转制度等七项政策建议。

关键词：失地农民；安置；就业

一、引言

随着我国社会经济的快速发展，以及城市化、工业化的不断推进，征地范围不断扩大，并且涉及到的被征地农民越来越多，征地工作的大量开展一方面促进了经济的发展，一方面也造成了日益严重的社会问题，尤其是被征地农民的权益保障等一系列问题。据有关调查显示，目前中国失地农民总数在4000万左右，到2030年这一群体将达到1.1亿人。从全国各地的实践情况来看，在征用土地过程中普遍存在着侵犯被征地农民权益的现象，失地农民逐渐成为社会中的一个边缘群体，处于“务农无地、经商无本、务工无厂、就业无岗、低保无份”的极端困境之中。正如陈锡文所言：“农民失去土地以后，他当不成农民了，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既不是农民，也不是市民，只能是社会游民，社会流民。”可见，失地农民的安置问题，已经成为一个需要刻不容缓地进行研究的重要课题。

二、研究综述

近些年来，关于失地农民的安置问题，学术界已经进行了大量、深入地研究。主要有以下几个方面的观点：

第一，提高征用土地的补偿标准。周森彪，朱海霞（2004）指出，解决被征地农民养老问题的最好方式无疑是在征地补偿中考虑到土地权益的补偿，按市场规则和成本权益合理分配土地溢价。将土地增值的部分按固定的较高比例分配给被征地农民，将农民因土地被征用而丧失的各项间接收益和由此所产生的间接损失都足额补偿给被征地农民。

第二，建立失地农民的社会保障体系。其一，将失地农民纳入城镇社会保障体系。吴刚，孙繁松，张良（2002）认为，将被征地农民纳入城镇社会保障体系是解决安置难、征地难的较佳途径。翟年祥，项光勤（2005）建议具体做法是将征地补偿费直接转变为社会保障基金，把征地农民直接纳入城镇社会保障体系。而舒畅（2005）却分析指出，在现有的法律制度和经济发展水平内，暂不可能实现被征地农民享有城镇居民同样的生活保障水平；其二，对失地农民根据征地性质进行有差别的社会保障安置。吴春建（2001）认为，对于因公共利益征地而失去土地的农民，应该向他们提供以社会保险为核心的补偿方式，以保障被征地人员的未来生活稳定；而对于因市场交易而失去土地的农民，安置与否与安置途径应该由交易双方协商确定。鲍海君，吴次芳（2002）则认为不论出于何种征地目的，都必须对征地农民实施社会保障安置，但在具体的社会保障安置方法上可以有所区别：对于公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。非公共利益占用农民集体土地，用地单位应为失地农民办理失业、大病、养老等保险；其三，建立失地农民独立的社会保障体系。廖文寿（2002）认为对失去土地的农民，应当从征地补偿费和劳动力安置费中提取一定比例由村集体组织用于被征农民的养老保险和医疗统筹，对已全部征用土地并发放劳动力安置费的，可以由政府出一点、村集体出一点和农民出一点的办法解决。李新安（2005）则认为，要出台《失地农民保障条例》，为失地农民提供法律援助和保障，从法律法规上给失地农民提供最低生活保障、养老保障、医疗保障及受教育和培训机会。可是潘诚，张鸿雁（2005）通过对上海小城镇保险模式和浙江社会保险模式的比较分析，从经济学、保险学、城乡一体社会保障制度和城市化四个方面证明了为失地农民建立一个独立的社会保障体系，在理论和实践上都存在缺陷；其四，建立失地农民的养老基金。娄喻刚（2002）认为应该把养老保障费作为土地征用补偿费的重要项目，通过扩大土地征用补偿范围，提高土地征用补偿标准的方法筹集养老基金。

第三，部分学者并未提出具体安置措施，但就失地农民的权益保障方面提出了一些观点。杨翠迎（2004）认为，被征地农民养老保障制度是农村城市化的一项重要配套措施，在缓解征地矛盾、长远地解决失地农民的老年生活问题以及保护失地农民利益等方面，发挥着积极的作用。并通过对浙江省的案例分析指出，被征地农民的养老保障问题应该提早考虑，尽一切可能把问题解决在征地过程中；如果推后考虑这个问题，被征地农民的生活问题，以及由此而引起的征地矛盾会积重难返，这样，不但不利于问题的解决，反而会增加社会的不稳定因素，进而影响

城市化战略目标的实现。福建省农村社保模式及方案研究课题组（2004）认为，农民在出让承包土地或被征用土地的情况下，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来为其建立社会保险，这是实现由土地保障向社会保障转变的重要机制。河北省课题组（2005）认为，无论实行哪种原则，都不能忽视的一个问题是土地对农民的三种功能（一是现实生活维持功能，二是就业和发展功能，三是未来风险预防功能）所体现的市场价值是否包含在补偿费用之内。周诚（2006）则认为，对于农地自然增值的分配，应当遵循“全面产权观”，即在农地自然增值的分配中，全面顾及失地农民、国家和在耕农民的农地产权，并据此确定农地自然增值的公平分配。“全面产权观”意味着多个产权主体共同拥有农地权利，各个主体不得越限侵权；国家既是权利主体，又是权利调节者，它有必要代表社会出面调节农地权利。于建嵘指出我国土地制度的本质问题是官权强制民权，失地农民问题的根本原因就在于对农民正当权益的剥夺。

可见，对于失地农民的安置问题，学术界主要存在两种安置措施的争论，一种是建立失地农民的独立的社会保障制度，一种是直接将失地农民加入现有的城镇居民社会保障系统。总之，失地农民最大的问题就是养老、医疗和就业等权益保障问题。虽然国内出现了许多具有地域特色的安置办法，但对于全国具有普遍意义的解决办法尚未出现，具体的安置措施尚需理论界的研究以及实践中的进一步摸索。

三、失地农民的安置现状

（一）征地安置制度简介

全国农村的征地过程中，失地农民安置大致经历了20世纪80年代的招工安置、户口迁移，以及后来对年龄偏大落实不了工作的征地农民采取迁移户口、发放生活费，与目前已全部实行的货币安置三个阶段。

2004年修改的《土地管理法》第四十七条规定，“征收土地的，应按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6～10倍，征收耕地的安置补助费……为该耕地被征收前三年平均年产值的4～6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍……土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”。由此可见，现行的法律文件规定的征地补偿费，是按照土地原有用途的平均年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，也没有考虑土地对农民承担的生产资料和保障资料的双重功能，更没有体现土地市场的供求状况，不符合市场经济规律。

根据2004年国土资源部下发的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，征地的补偿标准是这样确定的：要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素制定出省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准（这个标准是经过省级人民政府批准执行的）。根据这个标准，再确定给予多少土地补偿费和安置补助费。

对于补偿费用的处置，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归附着物及青苗的所有者所有；征用土地的安置费必须专款专用，不得挪作他用。很明显，失地农民个人能得到的补偿费只是地上附着物和青苗补偿费，只占全部补偿费的一小部分。

（二）当前失地农民的主要安置措施

1. 一次性货币安置

这在1999年以后是我国最普遍使用的征地补偿方式，是指对征地农民实行货币补偿，由其自谋职业，获得生活来源的做法。这种安置方式操作简单，但对失地农民的未来出路缺乏长远考虑，往往难以长期有效地解决失地农民的就业和创业问题，更难一劳永逸地解决失地农民的后顾之忧。此外，土地征地补偿费在被征地集体经济组织和农民之间分配不尽合理，使用管理较为混乱，缺少监督机制，个别乡村层层截留，实际上到农民手中的补偿费用很少，不但不能做到保值增值，往往又成为腐败和官僚主义产生的源头。

2. 基本生活保障安置

是指被征地农民参加社会基本生活保障（养老保险、医疗保险等），获得基本生活来源，所需经费由政府、村集体经济组织和个人共同承担。

3. 社区股份经济合作安置被征地农民