公益类科研机构行政主体地位探析

公益类科研机构行政主体地位探析【摘要】公益类科研机构是我国科技公共服务领域的重要主体，公共产品供给和社会管理职能的双重属性，使公益类科研机构成为事实上的行政主体，但我国行政法并未对此作出回应。

公益类科研院所能否确立行政法地位，其是否具备行政主体资格至关重要。

为此，有必要重新探讨行政主体的有关概念和理论，厘清公益类科研机构的行政主体属性。

【关键词】公益类科研机构；主体地位；行政主体
一、公益类科研机构行政权的理论来源
就其法律特征而言，行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。

可见，行政主体的核心要件是享有行政权。

那么，公益类科研机构是否享有行政权呢？要回答这个问题，必须从行政权的发展趋势和理论来源来判定。

（一）国家行政与社会行政
从表面来看，公益类科研机构似乎跟行政权力并无多大关系。

传统的观念和理解一直认为政府才是行政权的唯一合法拥有者，其他组织即使有也是法律、法规授予的。

而在日常实践中，公益类科研机构因其“公立性”，在人事管理、科研经费等各方面受制于行政机关管控，没有自治权。

由此造成公益类科研机构似乎没有行政职权的印象。

那么，公益类科研机构是否具备行政权力呢？笔者认
为，一个组织是否具备行政权，不是看该组织属性是国家还是社会，而是看其在社会职能分工中到底从事的是公共活动还是私人活动，是以营利为最高价值追求还是以公共服务为最高价值追求。

长期以来，人们研究行政法的出发点是以国家机关为立足点，认为只有国家行政机关和法律法规授权组织才能行使行政权。

但这种理论已经受到挑战，并被现实所否定。

对此，传统行政法上的行政主体理论在学界已经有所修正、发展，学界普遍认为，行政主体所享有的行政权不一定是国家行政权，也可以是社会行政权。

因此，公益类科研机构即便不具备严格意义上的国家行政权，也具备社会行政权。

当下，公益类科研机构具备行政权已成共识，只是其行政权的属性尚未界定清楚。

（二）福利国家和授益行政
自20世纪初始，现代国家因自由经济发展所产生的弊病引发国家行政任务的巨大变迁，福利国家逐渐形成。

“这种由国家向个人提供福利的思想已经成为现代国家发展的理念，成为一个国家政治、经济和文化发展的重要前提。

”我国相关法律法规的有关规定也迎合了这一理念。

如宪法第四十五条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家在某些情况下为公民提供普遍性的福利是其应有的义务和责任，我国行政法学中的授益行政概念也承认了这一点。

向全社会提供公共科技产品，是典型的授益行为。

公益类科研机构用国家资金即纳税人的钱搞基础研究，研究开发出的科技成果
面向不特定的多数人普遍提供，并且在提供这种公共产品时，它代表政府或以政府的名义，因此其行为属于授益行政行为。

而具有行政行为能力的组织，已经具备成为行政主体的可能性。

（三）服务型政府与有限政府
人民建立政府，目的在于为自己提供公共服务。

服务型政府就是要通过政策和善治，不断去满足公民的需要。

当然，这个满足的过程是无限的，已有的需求满足了，新的需求又产生了。

而有限政府则要求政府的机构、编制、职能及行使职能的权利、手段要“有限”。

政府的根本职能是服务，但政府无权垄断服务。

服务型政府是为人民服务的政府，为民服务就应该精简机构、转变职能，减少人民负担。

但服务型政府不是要求政府对所有公共服务职能进行大包大揽，不是让其成为公共物品的唯一供给者，对于很多社会事务和公共服务，其他组织也可以参与。

公益类科研机构承担政府转移而来的部分公共行政职能，如行政确认、纠纷调解或仲裁、鉴定评审、强制检定、测试、质量认证等，其行使着公共事务的管理权能，与被管理者形成了不平等的法律关系，因而不同于同样可能生产并提供公益性科研产品的民办非企业单位。

简而言之，是否具备行政主体资格不能因其承担的是被转移的行政职能就将其拒之门外，也不能因其主要是提供公共服务而不对其加以规制，倘若没有对其行政主体地位的确认，公益类科研机构就会沦为法治死角。

二、公益类科研机构行政权的运作现实
公益类科研机构具有独立法人地位，以自己的名义开展活动并独立承担法律后果。

是否具备行政主体地位，焦点在于其是否具有行政权。

本文前述论证已从理论层面做出回答。

而现实中，公益类科研机构的种种行为也证明其有着特殊的行政地位和权力。

行政权，是依照法律规定，组织和管理公共事务以及提供公共服务的权力。

从目前公益类科研机构所拥有的管理权来看，其具备了行政权力的特征，应属于行政权力的范畴。

（一）法定性
公益类科研院所所履行的公共事务管理职能均有相关法律法规授权。

如《学位条例》第8条规定，硕士、博士学位由国务院授权的公益类科研机构和科学研究机构授予。

如中国科学院、中国工程院和地方科学院等公益类科研机构大多具有授予硕士学位的权利。

《国家分析测试中心管理暂行办法》第4条规定：“国家分析测试中心应承担本学科、本行业或本地区分析测试工作的指导、协调、交流和分析测试中技术纠纷的仲裁。

”《种子法》第四十四条规定，“农业、林业行政主管部门可以委托种子质量检验机构对种子质量进行检验。

”
（二）公益性
公益类科研机构以追求公益性和提供最优的公共服务和产品为最高价值目标，以提供各个领域所需公共产品为重要的活动形式，体现较多的服务性质，其公益性十分明显。

如以如下领域为研究重点的科研院所：如以提高人口质量，提高人民生活质量为主的人口
健康与保障体系研究、医学基础研究及疾病防治研究等。

（三）专属性
公益类科研机构所从事的工作，关系到国计民生和社会的可持续发展，是政府协调社会发展不可缺少的技术支撑。

特别是在促进农业发展、保障人民健康，保护生态环境等方面，对经济社会可持续发展发挥着重大作用。

国家赋予公益类科研机构的职能职责，任何其他社会组织和个人都无法代替，它所从事的科技活动具有主体和内容的专属性，对外代表着国家。

（四）不可处分性
公益类科研机构提供公共产品和服务的能力不能转移，公共事务管理的职能更不可能随意让渡。

如《特种设备行政许可鉴定评审管理与监督规则》规定，国家质检总局确定中国特种设备检测研究中心等27家单位为特种设备行政许可鉴定评审机构，赋予其从事特种设备鉴定评审工作的权力。

法律法规及其存在的价值都证明其权利的不可处分性，这也是其具备行政权的重要证据。

综上，可以借鉴英美国家的有关界定，得出如下结论：判断公益类科研机构的各种行为是否属于行政法的调整范围，并不是由其主体性质来决定，而是由其所行使的权力性质来决定，即不论它是财政全额拨款的事业单位还是自收自支的事业单位，抑或是用国有资产举办的社会组织，只要行使了公共权力，对具有公共性的事务进行了管理，那么，其行为就应受到行政法的规范。

因此，赋予公益类科研机构行政法主体地位，将其纳入行政法调整具有充分的理
论依据和现实依据。

三、公益类科研机构与政府的关系界定
我国传统上的政府与公益类科研机构之间的关系是以命令与服从的行政命令关系为基本特征的内部行政关系。

当然，基于公益类科研机构的特殊地位和性质，为了使科研活动有较为宽松的环境，政府也赋予了它一定的自主权，且限制较少，因此，不能简单地认为公益类科研机构是政府的附属部门。

随着科技体制改革的深化，政府作为直接管理者的角色正在逐步弱化，但通过法律、法规对公益类科研机构的宏观管理将逐步加强。

政府仍然是公益类科研机构的举办者和投资者，它有权对公益类科研机构的有关事项进行管理和控制；同时，公益类科研机构作为一种社会组织，它不可能脱离政府管理与控制而自行其事，更何况，公益类科研机构生产的是公共产品，国家有义务保证其基本规格。

实际上，公益类科研机构承担行政任务的专业性、技术性，以及科研活动本身所需的中立性、相对自由性的要求，使得其不宜适用科层式行政机关的形式，为了应对其特殊性要求，实现其承担的“公务”，应赋予公益类科研机构行政主体地位，使其独立于行政机关，脱离政府的直接管理，实现公益类科研机构与政府法律关系的外部化，并通过法律法规调整二者之间的关系。

对于公益类科研机构来说，政府的法律地位应界定为宏观调控者、举办者、发展的支持者及公益性保有的监管者。

四、结语
总之，政府是公益类科研机构的举办者，但不是科研活动的直接管理者，其举办权和管理权是分离的。

既然公益类科研机构从事的科研活动所导致的法律后果由其自身承担，那么就它理应成为独立的行政主体，法律赋予相应的行政法地位，并保证其自主权的充分行使理所当然。

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