浅析中国土地制度改革

浅析中国土地制度改革

主要思路:生产力落后----改革开放----国家制度的改革----土地制度的改革----土地市场的形成----房地产市场的成长壮大----健全土地市场监管和宏观调控

一、简述中国近代社会发展改革的历程

建国之初,我国经过社会主义改造,确立和巩固了公有制经济,很快便在一片废墟上初步建立起门类比较齐全的工业体系,使积贫积弱的旧中国变成生机盎然、蓬勃发展的新中国。但在随后的发展过程中,由于盲目追求“一大二公”、“纯而又纯”,公有制经济比重超过99%,结果不仅没有促进生产更好发展,而且因为违背生产力发展要求,导致生产效率低下,经济发展水平不高,人民生活困难。

根据马克思主义评价所有制标准“并不仅仅只看所有制成分的比重,更重要的是看它是否有利于生产力发展”的重要论断,邓小平同志提出了“三个有利于”作为判断改革的标准,即“是否有利于发展社会主义社会的生产力、有利于增强社会主义国家的综合国力、有利于提高人们的生活水平”。在理论上进一步明确了社会主义市场经济就是既要以公有制为主体,又要允许各种所有制经济平等竞争,通过竞争促进国民经济发展,提高我国的综合国力。

为了解决人们日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的这一社会主要矛盾,为了体现社会制度优越性,在随后的三十几年,我国进行了全方位的改革,包括经济、政治、文化、社会体制改革创新,加快了重要领域和关键环节改革步伐,初步建立和完善了社会主义市场经济制度。改革开放极大改变了中国人民的精神面貌,人们的民主法制意识、竞争意识、效率意识、平等意识、开放意识、开拓创新意识普遍增强。历史实践证明,单一的经济成分,“一大二公”的所有制结构,只会导致发展缓慢、贫穷落后;开发搞活,千帆竞发,社会主义才充满活力。改革开放激发了一个古老民族的生机与活力,促进了社会进步。

二、土地制度改革的历程

土地制度是社会体制中重要的组成部分,它依附于国家体制的建立,随着国家制度的改革而发展,也是影响国家经济发展的重要因素。中国土地制度改革也经历了初步建立、改革、发展、完善的几个阶段;以改革开放为分水岭,分为改革前计划经济体制下的土地政策和改革后社会主义市场经济体制下的土地政策。土地制度改革主要包括修改制定政策法规、建立土地资产的市场配置体系、处置国有企业改制后的土地资产、规范房地产市场、建立农村集体建设用地流转制度、加强土地市场监管和宏观调控等主要内容。

土地制度改革的核心内容就是完善和规范国有土地资产的管理,因为它直接服务于社会的经济,直接影响着人民的生活水平。国有土地资产管理的改革历程经历了从弱化资产、否定资产,到承认资产属性的过程。这一过程,是由我国社会发展历程和改革的不同阶段所决定的。

建国后土地制度的沿革大体上可分为:土地商品和市场属性意识的萌芽、土地市场制度的建立、基本规则的确立和运行机制的完善、土地市场配置制度的建立及监管和宏观调控等几个阶段。

(一)土地商品和市场属性意识的萌芽阶段

1949-1954年是国家尚未实行高度集中的计划经济体制阶段,土地资产属性比较弱化。只要使用国有土地,都必须向国家交纳租金和有关税费,低价地进行土地有偿使用;国家初步承认土地的商品属性。

1955-1987(1988年《宪法》修改前)年国家建立了高度集中统一的计划经济体制,国有土地实行行政划拨,土地资源进行计划配置制度。城市土地取消了有偿使用,明确土地不是商品,取消了土地市场。

七十年代末期的改革开放,开始了土地商品属性的探索和尝试。1978年安徽小岗农民自发进行的包产到户,开辟了中国农村土地承包责任制改革的先河;1979年颁布的《中外合资经营企业法》中做出对外商投资企业用地实行有偿使用的规定,拉开了我国城镇土地使用制度改革和开辟特区、利用外资的序幕。

非公有制经济的出现引起土地商品意识的重新萌发。个体经济、私营经济、三资企业和其他非公有制经济成分的发展和统收统支的国有企业经营方式变化促使土地交易日趋活跃。企业生产经营自主权扩大,国营企业实行了各种形式的承包经营责任制,在企业管理方面,也进行了以厂长(经理)负责制为主要内容的改革。非公有制经济成分的出现,引致了以租赁店面、柜台等为主要特征的用地需求,而企业自主经营权的扩大,使不少单位可以将计划经济时代沉淀下来的闲置土地和建筑物用于出租、转让,因此,以房产和土地为对象的交易活动开始活跃。

在土地有偿使用制度建立之前,人们已经意识到土地是重要的资产,具有了土地商品属性意识和建立土地市场的要求。1987年深圳特区首先开始了出租土地,率先拍卖出让国有土地50年的使用权,成功地完成了国务院批准进行土地使用制度改革试点的任务。

(二)土地市场制度的建立阶段

1988年《宪法》和《土地管理法》先后修改,明确土地使用权可依法转让。具体规定了“城市的土地属于国家所有”,“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,“房地产开发、交易用地是指在中华人民共和国城市规划区内的国有土地”。至此,国有土地使用权与所有权正式分离,可以作为商品在土地市场中交易。但也只是为土地市场建设提供法律依据,并没有涉及操作层面的制度问题。

1990年5月,国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(55号令),以行政法规形式,确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度,确立

了可以交易的新型土地产权制度,为土地市场发展奠定了基础。从制度建设的角度解决了土地商品化的问题,为正式的土地市场建设提供了前提条件。新的产权制度中,不仅明确出让土地使用权可以转让、出租、抵押,而且划拨土地使用权在一定条件下也可以转让、出租、抵押,从而打开了绝大部分国有建设用地进入市场的大门,这里既包括政府新供应的土地,也包括计划经济时代沉淀下来的划拨土地使用权,因此,也构筑了日后土地市场结构的基本框架,即基于政府供应土地的一级市场和土地使用者自主交易的二级市场。

1992年中共中央“十四”大决定,全面建立社会主义市场经济体制,土地使用制度改革进入了新的发展阶段。

(三)土地市场基本规则的确立和运行机制的完善阶段

随着土地使用权进入市场的大门打开,因制度不健全,也因相关制度不衔接、不适应,土地市场运行开始出现一些问题。

首先是市县政府的多重角色问题。迄今为止,我国城镇新增土地的供应者是市县政府,是土地要素的提供者。按照经济学原理,土地要素提供者最大程度地获得地租是其交易土地内在动力,但由于市县政府不仅仅是土地要素的重要提供者,而且是地方经济发展的组织者和推动者,其角色选择的不同,决定了供应土地价格的不同。因此,在土地市场正式建立之初,很快出现了同一主体为增加财政收入“漫天要价”和为吸引投资压价出让土地两类互相矛盾的问题。

其次,由于55号令没有界定政府出让和划拨方式供应土地的适用范围,地方政府选择土地供应方式具有很大随意性,在当时出让金的分成制度的推动下,导致土地出让制度推进速度慢。在55号令实施近四年后,到1993年底,全国出让的土地面积也没有超过建设用地总供应量的10%。

再次是在出让土地与划拨土地存在价格差别、土地多头供应、固定资产投资失控等多种因素的推动下,出现了“炒地热”和新一轮占地高潮以及连带的土地闲置、土地转让、抵押不规范等问题。