向土地闲置宣战——浅析闲置土地的成因及处理对策

向土地闲置宣战——浅析闲置土地的成因及处理对策来源：湖南省土地学会作者：胡能灿发布时间：2011-4-1 16:44:02 阅读：307 次

作者：胡能灿（1975-），男，湖南益阳人

作者单位：湖南省益阳市国土资源局

摘要：闲置土地造成了我国土地资源的极大浪费，在我国，由于市场经济的不成熟，土地利用及城市规划的滞后，制度的不完善，这一问题呈严重化趋势。本文分析了目前土地闲置的主要原因，探讨如何预防解决土地闲置问题。

关键词：闲置土地；成因；利用

土地是民生之本、发展之基、财富之母，民间有“寸土寸金”之说。我国土地，尤其耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口，我们面临的人多地少的矛盾是极为尖锐和突出的。然而，当前全国各地普遍存在一些土地闲置躺着“睡大觉”现象，这不仅造成了资源和资产的浪费，也严重影响了城市形象。

今年7月初，国土资源部部长徐绍史曾表示，今年下半年仍将积极参与房地产调控，开展房地产企业土地专项治理，系统清理房地产闲置土地；完善土地出让合同，加强批后监管。而清理盘活闲置土地也被确定为国土资源部2010年重点任务之一。

如何预防土地闲置，盘活已闲置土地，达到土地利用效率最大化，是摆在各级政府及国土资源部门亟待解决的问题。针对这一课题，笔者作为基层国土资源部门工作者，从土地闲置的成因、土地闲置的危害、预防和处理土地闲置问题等方面进行了调研和探讨。

清理闲置土地动了谁的“奶酪”？

据国土资源部资料表明，截至2009年年底，全国仍然约有 1万公顷闲置土地，其中是企业自身原因造成的占46％左右，是政府原因造成的占54%。土地闲置造成大量土地资源的浪费，使有限的土地资源得不到合理、有效利用，危害显而易见。

一是土地闲置挤压了开发空间，导致房价不断上升，增加了群众的负担。相当数量的土地被故意囤积或倒卖，开发企业通过炒作房价、地价赚取暴利，导致开发的房地产价格上升；另外，土地闲置使得大量的房地产无法及时开发，造成已开发的房地产房源供应趋紧，已开发的企业趁势抬高价格。无论是哪种类型，最终为这些行为买单的是广大消费者，无疑加重了群众的负担。

二是土地闲置造成资源浪费，无法产生任何经济效益。同时占用了大量的建设用地指标，导致真正有开发实力的企业因没有土地而无法进驻,形成了无实力开发的企业占用土地，有实力开发的企业苦苦寻找土地这样一个恶性循环的局面。既造成

了土地资源的浪费，又造成了开发企业财力、精力的浪费。于是，一些城市出现了这些奇怪的现象：一边是“老地王”撂荒多年，不见动工；另一边却是地价飙涨，“新地王”接连诞生；一边是政府不断加大土地供应，另一边却是新开工量不增反减。

三是土地闲置影响了城市化进程和城市形象的提升。有显著区位优势的土地闲置未开发，容易给外来投资客商及当地群众造成城市规划混乱、城市建设无序的印象；闲置的土地往往是净地或待拆迁地，与周边已开发建设的地段极不协调，长期闲置会影响城市形象；土地闲置在政府推进城市化的过程中形成阻力，一定程度上影响了一个地区的城市化进程。

如何处置闲置土地，国家早就有了规定。从法律层面而言，有《土地管理法》、《城市房地产管理法》，从行政规章而言，有《闲置土地处置办法》、《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》等，零零总总，不下数十份，都规定了对于取得土地转让权后满2年未动工开发的土地，政府可以无偿收回土地使用权，并没收土地出让金作为违约金。但现实是囤地闲置愈演愈烈！尽管屡次剑指囤地闲置，但在地方政府与开发商的利益合谋之下，政策在执行过程中遭遇重重阻力，1999年就已出台的《闲置土地管理办法》几成一纸空文。

限制囤地政策之所以如此尴尬，笔者认为主要是在在执行的环节上。往往是“上面”紧了，“下面”就象征性地紧一紧；“上面”松了，“下面”就干脆不管了。人们已经习惯于用“敲山震虎”来形容治理闲置土地和打击囤地的做法。但长期以来，各地大都停留在只打“苍蝇”不打“老虎”的阶段。近几年虽然收回多批土地，但大多是国有企业早已放弃开发的项目。笔者认为，这样的举措如果仅仅是“高举轻打”，是起不到任何作用的，除非是动真格的。如果“针不到肉”、“棒不到身”，就连“敲山震虎”的作用也起不到。

而土地的主管部门难以作为的根本原因在于，国土资源部门对土地清查只起监督、督促作用，具体工作的落实要依靠市县一级政府主管部门。而长期以来，地方政府与开发商已形成一种特有的“共生”关系，不到万不得已，地方政府当然不愿动开发商的“奶酪”。因为，无论住宅用地闲置多少、闲置多长时间，从地方经济收入和促进GDP增长角度，只会对地方政府有利无害。土地闲置的过程，必然导致土地资源供应进一步紧张，在土地资源出让有限的情况下，被囤积的土地价格日日见长，同时对随后出让的土地价格也会形成“拉动”，地方政府的“卖地”收入将水涨船高，房价也会被地价拉升，地方政府则会从“增值”的商品房交易市场获得更大的税费收入。此外，部分地方政府担心严惩囤地开发商，或将影响当地的招商引资。在这样的情况下，绝大多数地方政府一般不会冒着得罪“财神爷”的风险，去查处他们的闲置土地。

显然，必须建立一套严密的问责制度和机制，才能保证“下面”坚定地执行国家的规定，坚决依法收回闲置土地。为此，笔者认为，闲置土地的相关政策是否能够得到严格执行，关键在于地方政府能否摆脱“土地财政”的痼疾，退出房地产利益链条，从运动员兼裁判，转变为真正的裁判。如果地方政府固守目前的角色，国

土资源部门发再多的通知和规定，也无法从根本上解决问题。同时，这些问题的出现，根源还在于有关法律法规没有给地方政府设定一根“高压线”。因此，亟待尽快另行出台一整套制约地方政府的配套制度。譬如：一个城市闲置多大比例的商品用地就要直接展开对当地领导的问责；对于查处、没收闲置土地不力的地方政府，除了涉及经济处罚之外，有必要与主要领导官帽挂钩。也就是说，法律或规定不能仅盯开发商，问责的板子在必要的时候一定要敢打地方政府的“屁股”。

“问诊”土地闲置“顽疾”

一、政策、体制的原因。法律法规的不完善，导致闲置土地处置难度大，也是闲置土地屡禁不止的重要原因。虽然《土地管理法》、《房地产管理法》等有规定，满一年未动工开发的土地应收取闲置费、连续两年未使用的土地无偿收回，但同时又规定：因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发延迟除外。这个规定弹性很大，许多用地项目的土地闲置在土地管理部门查处时都能找到规避处置的种种借口。而且法律法规对收回土地使用权和收取土地闲置费都没有明确可申请法院强制执行的条款，这就造成了闲置土地调查容易，执行难的现象。

二、政府层面原因。一是土地出让合同中规定了政府承诺的拆迁交地时间。然而，没有在约定的期限内兑现承诺，政府理亏、违约，又如何处置得了闲置的土地；二是城市规划的多变性，使得原本出让出去开发用地的性质被改变，进而造成开发企业来不及做相应的规划调整；三是即使是由开发商自己造成土地闲置的，政府或者相关部门并不是造成开发用地闲置的主要源头，但是，拿了地的开发商却是政府通过招商引资的方式“求”来的。因此，面对有意无意“囤地”的开发商，政府部门当然不会忍痛割爱，更不会拿人家“怎么地”。

三、社会、市场机制的原因。前些年，土地资源的配置主要是以政府供应、协议出让为主，市场机制的土地资源配置未能在市场经济的大发展中起到价格的调节作用。在地方政府GDP经济增长模式作用下，土地自身的价值未能得到真正的体现，政府供应价和市场交易价之间存在每亩数万元的价差，成为各方竞相寻租购买的内在动力，从而形成了大量圈占土地和土地闲置。近几年，部分企业因对市场判断过于乐观，和过于激进的拿地导致过高的地价与当地周边房价几乎持平，部分地区地价甚至比周边房价还要高，正是这种“面粉贵过面包价”的怪现象使开发商不敢轻易进行开发，毕竟土地开发风险要比土地闲置大很多，因此开发商更加愿意囤地。

四、开发企业层面的原因。提到闲置土地，人们自然而然便会联想到开发商“囤地”。开发商在土地拍卖会上你追我赶，竞相举牌，把地价炒得一个比一个高；把地价炒高之后，拿了地的开发商却又迟迟不愿开工建房，为的是等待房价涨得高些、再高些。因为土地是稀缺资源，从长远来看是有很好的增长预期，囤积和炒卖土地远比正常的开发房地产要来得快，利润也高。因为开发房地产一般周期较长，大约为3年，而炒卖土地常常是瞬间即成。投机商追求的是超额利润,为此，他们肆意疯