城乡建设用地增减挂钩中土地权属调整研究

城乡建设用地增减挂钩中土地权属调整研究

发表时间：2019-01-02T11:12:51.953Z 来源：《防护工程》2018年第28期作者：肖楷

[导读] 目前，中国的人口数量还在持续增加，因此，必然会占用耕地发展经济，也就不可避免的出现吃饭与建设之间的矛盾。为了缓解矛盾，增减挂钩政策随之诞生。所以，深入研究增减挂钩政策，可以推动工作朝着有序状态展开。同时，可以保障粮食安全，促进社会经济建设的可持续发展，使城乡用地在进行优化配置时发挥重要作用。

肖楷

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摘要：目前，中国的人口数量还在持续增加，因此，必然会占用耕地发展经济，也就不可避免的出现吃饭与建设之间的矛盾。为了缓解矛盾，增减挂钩政策随之诞生。所以，深入研究增减挂钩政策，可以推动工作朝着有序状态展开。同时，可以保障粮食安全，促进社会经济建设的可持续发展，使城乡用地在进行优化配置时发挥重要作用。

关键词：城乡建设用地增减挂钩；土地权属调整；土地产权

当前我国人口持续增加，经济建设不可避免要占用部分耕地，城乡建设用地呈现同步增长的趋势，建设用地供需矛盾尤为突出，严重威胁耕地数量。增减挂钩将农村和城镇建设用地的增减视为一体，若农村建设用地通过建新拆旧和土地整治增加了耕地，城镇就可以增加相应面积的建设用地，实现建设用地的集约利用，同时要保证项目区通过土地整治能在规定年限范围内归还周转指标对应的耕地面积。因此，对城乡建设用地增减挂钩中土地权属调整存在的问题及调整方案进行了详细研究，以期能够促进城乡建设用地增减挂钩的有序、协调、高效实施。

一、土地权属调整的内容

土地权属是指土地的所有权和使用权以及他项权利的归属，因此城乡建设用地增减挂钩项目中权属调整主要包括土地所有权调整、土地使用权调整及在其上设定的他项权利调整，是一种确认及变更登记的行为。土地所有权调整包括国有土地与农村集体土地之间、农村集体土地之间的权属调整；土地使用权调整包括农村集体土地使用权和国有土地使用权的调整；土地他项权利调整包括在实施挂钩项目过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。

二、城乡建设用地增减挂钩中土地权属中存在的问题

1、资金投入有一定困难。资金属于项目实施关键环节，挂钩要求先拆后建，政府前期需要投资人资金启动拆迁安置。对于拆旧区安置整理费用、群众补偿、建新区占地安置补偿，均需垫付大笔资金。由于数额巨大，而地方政府受限于融资手段，投资人的资金回笼周期又较长，常因资金不足或无法及时到位，出现安置补偿标准低的问题，使整体推进受到影响。

2、与相关规划发生衔接存在难度。试点区实施对用地布局做出规划，统一调整，并要符合总规划及新农村建设要求。当前，各级土地总规划的修编处在审批阶段，尤其是村镇建设方面规划滞后，试点的专项规划缺位，实施规划与既有土地总规划、村镇规划不衔接，一定程度上，影响了试点工作的顺利开展。由于各规划在管理部门、归属、时序上都存在差异，所以，要做到协调有序存在难度。

3、农民合法利益很难获得保障

（1）项目实施靠政府主导，难免存在地方政府过于关注当地城镇发展，以及为完成总目标而忽略农民群众利益的诉求与意愿。目前，机制尚未健全，导致信息传递不够顺畅，意愿无法获得重视。（2）为了集约、节约用地，政府集中安置被拆迁户，不仅增加了耕种距离，提升了耕作费用成本，而且该部分费用几乎无法在补偿中体现出来。（3）尽管增减挂钩要求项目区内做到先建后拆，实际上，常出现因为资金短缺而先拆后建现象，拆迁农民无法获得妥善安置。（4）建设用地要实现集约利用，政府常选择并点迁村、高楼入住等模式。该模式与农民长期的生活、生产方式不符，无形中增加了农民的生活成本。

4、追求使用周转指标，耕地占补出现不平衡。少数地方过于追求建设用地指标，造成先拆后建的现象，且工作无法依照要求开展和优化，而片面追求用地结构，使耕地质量无法保障。一些地方过于注重耕地数量上的平衡，占优补劣问题严重。尽管在面积上能够做到占一补一，但补充质量却完全不达标，造成无形中的耕地减少。

三、城乡建设用地增减挂钩中土地权属的对策

1、筹措资金，加大投入。资金为顺利实施挂钩之关键，要多渠道、多途径、多举措进行资金筹集。有偿使用挂钩项目周转指标。用地单位要落实占一补一，就要用到挂钩指标，可以支付指标使用费。建立建设用地专项复垦基金。专用在复垦整理方面的资金补偿，来源多为使用挂钩指标所用的征地费、建设用地返还和耕地县级占用税留成，以及开垦费的结余等。一些地方在条件允许的情况下，尝试复垦的企业化运作，让企业或个人参与其中。挂钩指标安排投资企业优先，投资个人拥有耕地新增发包优先权。增大财政扶持力度。要让各地结合重点工程与新农村建设、综合开发及土地整理等，完成资金整合与成果共享，加大资金扶持力度。

2、精心组织、科学规划。建立以政府主导、国土搭台、部门联动、精心统筹规划、资金聚合、整体推进的良好机制，依托土地使用总规划、村镇用地规划及产业布局规划，进行顶层设计挂钩项目的专项规划，将产业导向、基础设施与城镇建设、土地开发、土地布局等内容充分融合，使挂钩项目有规可据。对新区规模、区位、空间要进行合理布局，做好农住房的建设改造。要加强部门间的协调，推进各项工作的开展。要让土地利用实现集约、节约，耕地资源获得有效保护，切实提高农民生活，实现城乡建设共荣和协调发展。

3、提高群众的参与程度，保障农户权益。首先，应加强增减挂钩实施的宣传力度，让农民深入了解增减挂钩的价值与开展过程，建立起自身权益保护意识。项目方案一经确定，需要前期召开民众座谈会，把项目方案中涉及的，比如安置补偿、经过整治之后的土地用途、旧房拆迁、新居建设等进行公告，要充分征求农民意见，一旦出现有争议的地方，应按照各方意见对方案进行修改，然后再进行意见征询，步骤要持续到方案可投入实施为止。此外，增减挂钩作为一个缓慢持久的过程，整个项目的生命周期需要做到公开、透明。农民有权利成立检查监督小组，村委会也可以直接负责进行项目实施进度和质量的监督检查。

4、加强监管，保证复耕土地的质量。拆旧区域的复垦工作要有步骤、有质量完成。这个过程要加强监管。耕地复垦确保在数量上确保不减少，在质量上耕地质量不变差。监管一定要到位，按要求归还周转指标。要突破规划、规模、范围、要求。以工业反哺农业，让城