我国旅游用地利用存在的问题及对策建议

我国旅游用地利用存在的问题及对策建议北京山合水易规划设计院是专业的旅游规划设计机构，专家们在旅游规划中经常研究旅游用地的问题。我国正处于旅游业快速发展时期,旅游区数量和用地规模急剧扩张,而且新增加的旅游区大多位于城郊和乡村。由于旅游开发定位不准,景观和产品创新不足,出现旅游区和人造景观建设比规模、占地面积大、土地污染、土地粗放利用和管理混乱等严重问题。同时,由于法律、政策和管理上的缺陷,一些旅游用地取得不规范,有些旅游项目建设用地涉及到农地转用和土地征收,旅游开发采用“以租代征”方式,甚至以旅游开发为名,进行变相圈地,从事工业招商和高档别墅开发。

（一）旅游用地土地集约利用水平较低

旅游用地的开发不但使自身同时具有生产和旅游的多重价值，同时对其周边土地的社会经济价值具有明显的辐射带动作用。目前，旅游用地开发多重短期收益、局部收益，土地利用效率低。旅游用地集约利用内涵不但要考虑旅游区土地经济、社会、生态效益的最大化，还要兼顾周边区域土地利用效益的最大化。实现旅游用地及其周边区域土地整体集约，充分发挥旅游用地的外部效应，这是旅游用地土地集约利用的实质所在。

（二）旅游用地取得方式多样化、产权残缺、开发主体多元化利益矛盾冲突

经营性用地以市场化方式取得已成为一种普遍的做法，操作也比较规范，但是旅游用地的取得，至今仍允许采用协议出让、土地租赁等方式，旅游用地也不断蚕食农业用地数量，加剧了建设用地与农业用地之间的矛盾。具体而言，旅游用地涉及土地类型繁多，诸如现代农业旅游园区的建设、野外生存拓展基地的开发、大型主题园区的建设等，涉及到国有土地也涉及到集体土地，土地取得方式包括出让、租赁、合作经营等各种方式，在当前旅游用地的开发中，大部分涉及到农用地转用和土地征收，一些地

区在进行旅游资源开发时，缺少农用地转用和征地手续，这不符合现行法律的规定，旅游用地开发主体包括中央政府、地方政府、集体、个人、开发企业等，如果在旅游项目开发前期未能解决好土地权属问题，必将导致项目开发完成后甚至在项目开发过程中，出现地区之间、部门之间各自为政，利益纠纷以及管理混乱等问题。

（三）旅游用地规划与土地利用总体规划、城镇规划、社会经济发展规划等各种规划之间，相互脱节的现象也比较突出其后果主要表现为：其一由于没有规定规划或规划没有得到有效执行，旅游用地的空间结构、建筑物的风格体量与旅游用地的文脉不协调，降低了原有历史文化的观赏价值，很多旅游景点成为现代城镇中的一个个文化孤岛、环境孤岛，使旅游景点失去了原有的特色；其二旅游用地的开发建设与城市建设不协调，公共基础设施和社会服务设施建设滞后，满足不了实际需求。

（四）旅游用地与农用地配置失衡

在我国，土地规划的核心是保护耕地，严格控制建设用地的增长，特别是控制建设占用耕地增长。对旅游用地的界定在规划方案中是以复区的形式给予认定的，旅游用地几乎被忽略了。旅游景区(点)的开发一般是依托国有土地或集体土地中的很小部分进行的，一般景区(点)的核心范围都较小，其周边被其他类型的集体土地包围，甚至是农用地包围。有的景区(点)的土地资源是以租赁的方式来进行开发利用的，这种受控于周边环境状况，使许多景区(点)的核心部分与周边土地只有一墙或一栅之隔，旅游管理非常困难。此外，还有少数景区(点)特别是世界文化遗产景区(点)在其保护范围之内，或缓冲区内还有不少居民点，其中涉及农民建房或拆迁的矛盾，旅游部门难以自行解决这些问题。由于土地资源使用权与所有权的交杂，旅游景区(点)与周边农民发生争执的案例常见，甚至危害到游客的安全。

北京山合水易规划设计院的专家提出旅游用地的对策及建

议：

（一）结合旅游用地时间情况，探索多样化的土地使用权转让方式

集体土地所有权的旅游用地可采取不改变土地所有权权属性质的前提下，采用一定年限的租赁、股份入股或置换等方式转让，针对国有土地所有权的旅游用地，如果单纯以盈利为目的，宜采用招标、拍卖、挂牌方式出让，如果是非盈利性公益目的，可采用协议、划拨等方式转让。

（二）协调旅游规划与土地利用总体规划的关系

旅游规划编制以土地利用总体规划为依据，土地利用总体规划编制中充分考虑旅游用地规划，建议将旅游用地规划纳入土地利用总体规划体系，并按旅游区的景观质量要求兼顾居民生活需求和旅游活动的需求进行合理开发，旅游规划中旅游用地充分考虑通过土地整理等方式利用存量土地和废弃地，实现以旅游促进土地利用结构的优化，提高土地利用效益。

（三）完善旅游用地土地规划

在以往的土地规划中，基本没有重视旅游用地项目。土地规划要重视目前的产业发展态势，旅游业是未来的强势产业，制定土地规划时要充分考虑规划区的旅游用地问题，特别是要以旅游用地、公共用地为主。在方向上，要为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划，充分考虑旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划，为将来旅游区的土地利用规划留有余地，避免旅游业在发展过程中产生瓶颈现象。

（四）制定并实施科学的旅游区规划

从整体上规范旅游资源开发的规模、项目的投资及旅游产品的宏观调控。首先，在我国各地区，包括那些非传统旅游区，最大限度开发本地自然、文化、历史等旅游资源的同时，也应当保护旅游资源，促进旅游业的可持续性发展。其次，要把旅游地的旅游业建设纳入到旅游地的总体发展规划中，正确处理城镇规

划、土地利用规划与旅游发展总体规划的关系。旅游地的开发应进行总体规划，合理设计旅游产品，实现旅游产品多样化。要严格执行经依法批准的旅游规划，维护旅游规划的权威性、连续性，不允许任何单位和个人随意改变规划。第三，各地旅游区开发都应进行综合规划，合理设计景区旅游产品，尽量做到长、中、短线相结合，实现旅游产品多样化，正确处理旅游产品开发中的规划与产品策划之间的关系。同时，也要周密规划旅游用地的基础设施配套，科学确定各地旅游资源开发规模，有计划、有步骤地推动地方旅游业建设。

（五）充分挖掘未利用地的旅游功能，强化未利用地向旅游用地的转化

除少量的设施建设用地外，旅游业中所必备的大量游览线路、活动场所、景点，均是对自然资源、土地资源的充分利用。一般情况下无法在其它领域中利用的溪流、溶洞、岩石、沙漠等等，均可在旅游业中发挥长处．旅游开发对这些天然事物研究、发现它的旅游价值，做出新的诠释，可谓物尽其用。

旅游业的发展必须依托于土地资源，然而，随着经济的发展和城市化水平的提高，旅游用地紧张的局势日益加剧。因此，提高旅游用地的利用效率，实现土地的集约利用，如何发挥有限旅游用地的最大效益显得尤为重要。

北京山合水易规划设计院的专家长期致力于旅游规划设计，对旅游用地有着深入的研究，想要了解更多，可以去其官网看看。