分税制改革

分税制改革、国企改制与过度分权

2008-03-06

1994年分税制改革的主要目的有两个：提高中央财政收入在总财政收入中的比重，为中央政府扩大了财源，为90年代末期央企改制提供物质基础；提高财政收入在国内生产总值中的比重，以国企公司所得税以替代红利上缴，除此之外剩下的利润以及亏损由企业自身承担。其主要手段则是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革税收制度，同时把地方财政包干制改革为分税制，建立中央和地方两个税收体系。

一般来说，分税制是一种财政分权（fiscal decentralization）制度。财政分权制度其实并不在于财政分权本身，其核心问题是财政分权的程度问题。1950年代以来，提高财政分权程度、扩大地方政府在配置公共资源中的作用一直是公共经济学领域的主旋律。一些著名的经济学家，如布坎南、斯蒂格勒、蒂布特（Tiebout）、奥茨（Oates）深入研究了地方财政的重要性。他们认为，与中央政府相比，地方政府拥有更多的信息优势，他们更接近当地民众，对所管辖地区的居民偏好和公共品需求比较了解，因此他们可以更好地提供公共服务以满足本地需要，而中央政府则无法满足不同地区居民的多样化需求。

蒂布特的“用脚投票”理论是财政分权的经典模型，他认为将更多的财政权力下放给地方政府，可以鼓励地方政府在提供公共服务方面的竞争。居民在地区间流动，选择能够提供最满意的公共服务和税收组合的地区，可以实现公共资源配置的最大效率。这就是奥茨所谓的“分权定理”。这个定理是这样的：对于公共品来说，地方政府能够向各自的选民提供最有效的产出量，而中央政府却无法实现这一点。这样，有经济学家开始怀疑中央政府提供公共品的有效性，他们提出，应该通过增强私人部门和地方政府的份额以减少中央政府支出的规模。财政分权被认为是控制中央政府支出、提高政府部门效率的重要措施。

但是，财政分权的理论基于非常严格的前提，主要包括以下内容：人们可以在地区间完全自由地流动，其收入不受迁移的影响；地方政府是完全透明的、有效率的，人们对其提供的公共服务具有充分信息；地方政府的行为不存在外部性，即不会影响到其它地区；公共服务不存在跨地区的规模经济。在发达国家这些条件是否得到满足尚存在争论，发展中国家的现实与之相差更远。

在发展中国家居民一般缺乏流动性，人们在地区间的迁移受到很多限制，“用脚投票”的可能性很小；地区间收入存在巨大差异，不同地区居民的发展机会十分悬殊，人们对居住地的选择会明显地影响其收入；发展中国家的地方政府离透明、高效率相距甚远；在经济发展、环境保护、教育卫生和基础设施等方面，地区间也存在很强的相互影响。

某个国家、某个时期财政分权到底有何影响，需要进行具体分析。我和我的合作者对财政分权问题进行了一系列实证研究，我们得到了完全不同的结论。根据我们在1998年、1999年、2001年的实证研究，发现财政分权与经济增长在包括中国在内的发展中国家呈负相关关系，而在发达国家两者之间不存在显著的关系。

相对来说，发达国家的个人所得税所占的比例较高，如美国联邦总税收中个人收入所得税所占比例为43％，居各项税收之首。然而，我国个人所得税2005年总收入区区2000亿元，只占到当年税收总额的6.8％。在我国，主要的税收

收入来源是国有经济。长期以来，我国税收收入的80%左右来源于国有企业，现在这一比重虽有下降，但相对于其对GDP的贡献而言仍然具有相当大的比重。比如，2004年，国企对GDP的贡献要低于私企，然而全国税收收入2.5万亿元中国企提供的税收收入为7000亿元，占27.20%；私企仅为2000亿元，占7.92%。从税种结构来看，除土地增值税外，国企在各税种中所占比重远高于私营企业。尽管中国内资企业实行同一套税制，但国企与私企的实际税负存在较大差异。

同外资企业相比，国有企业的所得税率为33%；外资企业的所得税率则在15%左右，其中有的地区甚至免税若干年。可见，国有企业的所得税率比外资企业要高得多。但是，世行在国内进行的两次较大规模的城市投资环境调查反映出，在对待税负问题上，不少企业（包括外资企业和民营企业）主要抱怨的是税制的不透明、不规范、随意性大和不可预计，这影响了企业投资的信心和积极性。因此，那些税收优惠等暂时性的措施对企业的投资决策并未起到决定性作用。

值得注意的现象是，国有企业或国有控股公司在垄断性行业或某些特许行业如烟草、电力、石化行业等所占比重较高的局面没有得到根本性改变。2005年，中国税收收入达到3万亿元，其中纳税500强企业中，资源性行业和以烟草为代表的特殊行业，分别有395家企业上榜，纳税约5566亿元，占500强纳税总额的88.17%；国有企业及国有控股企业有342家企业上榜，共计纳税5112亿元，占500强纳税总额的81.07%。在2006年，中央直属国企更是实现利润高达7700亿元。国有及国有控股企业中，有许多正好与垄断行业重叠。这些行业的高税负，往往反映了这些垄断或特许行业较高的利润水平。这些国有企业主要居于产业上游或基础性产业的位置，对消费者和下游产业具有很强的议价能力。这些国有企业往往同时又是隶属中央的大型垄断企业。

中小国有企业则相反。中小企业主要居于竞争激烈的下游终端消费品产业，他们和广大消费者一样，面对行政垄断性的大型央企与竞争力极强的外企，不能进行平等的博弈和议价。90年代后期中央政府实行“抓大放小”政策，强化中小国有企业改制，推进一部分国有企业民营化，使得大批竞争性行业的中小国有企业从中央所有变为地方所有。由于其不具有行政垄断性，这些处于竞争性行业的中小国企效益一般都比较低。因此，分税制改革后，地方政府作为其所有者所获得的税额较低，有些时候甚至必须以地方财政收入对这些企业进行大面积补贴。

地方中小民营企业也是地方重要财源之一。可是由于一些原因，导致中小民营企业极其脆弱而无法负担起地方财政的重担。这些原因有：财务指标高的行业被大型国有经济垄断，而这些领域并没有向民营经济开放；随着民间资本的大量积累，以及金融投资的收益自1997年以来大幅度下降，很多民间资本不得不过度地进入能够进入的原有产业领域，如服装、纺织以及电器等行业，从而形成过度竞争；大量由地方政府支持和控制的集体企业在地方保护的作用下过度进入，并缺乏灵活的退出机制。因此，民营经济的投资空间急剧下降，投资的边际效应快速下降，投资收益由于市场的过度进入而具有强烈的不确定性和风险，民营经济投资增长率大幅度下降。

在分税收制改革后，各级政府积极性转让那些亏损或业绩较差的国有企业。在政策允许的前提下，预算约束硬化下的地方政府作为国有企业的所有者或控股股东自负盈亏，而银行业的大规模商业化导致国有企业的预算约束硬化，政府不愿也没有能力承担地方国有企业过多的亏损。因此当国有企业发生严重亏损时，政府将选择转让国有企业产权；当国有企业实现盈利时，政府选择继续拥有企业