分税制改革

分税制改革、国企改制与过度分权2008-03-061994年分税制改革的主要目的有两个：提高中央财政收入在总财政收入中的比重，为中央政府扩大了财源，为90年代末期央企改制提供物质基础；提高财政收入在国内生产总值中的比重，以国企公司所得税以替代红利上缴，除此之外剩下的利润以及亏损由企业自身承担。

其主要手段则是按照统一税法、公平税负和简化税制的原则，改革税收制度，同时把地方财政包干制改革为分税制，建立中央和地方两个税收体系。

一般来说，分税制是一种财政分权（fiscal decentralization）制度。

财政分权制度其实并不在于财政分权本身，其核心问题是财政分权的程度问题。

1950年代以来，提高财政分权程度、扩大地方政府在配置公共资源中的作用一直是公共经济学领域的主旋律。

一些著名的经济学家，如布坎南、斯蒂格勒、蒂布特（Tiebout）、奥茨（Oates）深入研究了地方财政的重要性。

他们认为，与中央政府相比，地方政府拥有更多的信息优势，他们更接近当地民众，对所管辖地区的居民偏好和公共品需求比较了解，因此他们可以更好地提供公共服务以满足本地需要，而中央政府则无法满足不同地区居民的多样化需求。

蒂布特的“用脚投票”理论是财政分权的经典模型，他认为将更多的财政权力下放给地方政府，可以鼓励地方政府在提供公共服务方面的竞争。

居民在地区间流动，选择能够提供最满意的公共服务和税收组合的地区，可以实现公共资源配置的最大效率。

这就是奥茨所谓的“分权定理”。

这个定理是这样的：对于公共品来说，地方政府能够向各自的选民提供最有效的产出量，而中央政府却无法实现这一点。

这样，有经济学家开始怀疑中央政府提供公共品的有效性，他们提出，应该通过增强私人部门和地方政府的份额以减少中央政府支出的规模。

财政分权被认为是控制中央政府支出、提高政府部门效率的重要措施。

但是，财政分权的理论基于非常严格的前提，主要包括以下内容：人们可以在地区间完全自由地流动，其收入不受迁移的影响；地方政府是完全透明的、有效率的，人们对其提供的公共服务具有充分信息；地方政府的行为不存在外部性，即不会影响到其它地区；公共服务不存在跨地区的规模经济。

在发达国家这些条件是否得到满足尚存在争论，发展中国家的现实与之相差更远。

在发展中国家居民一般缺乏流动性，人们在地区间的迁移受到很多限制，“用脚投票”的可能性很小；地区间收入存在巨大差异，不同地区居民的发展机会十分悬殊，人们对居住地的选择会明显地影响其收入；发展中国家的地方政府离透明、高效率相距甚远；在经济发展、环境保护、教育卫生和基础设施等方面，地区间也存在很强的相互影响。

某个国家、某个时期财政分权到底有何影响，需要进行具体分析。

我和我的合作者对财政分权问题进行了一系列实证研究，我们得到了完全不同的结论。

根据我们在1998年、1999年、2001年的实证研究，发现财政分权与经济增长在包括中国在内的发展中国家呈负相关关系，而在发达国家两者之间不存在显著的关系。

相对来说，发达国家的个人所得税所占的比例较高，如美国联邦总税收中个人收入所得税所占比例为43％，居各项税收之首。

然而，我国个人所得税2005年总收入区区2000亿元，只占到当年税收总额的6.8％。

在我国，主要的税收收入来源是国有经济。

长期以来，我国税收收入的80%左右来源于国有企业，现在这一比重虽有下降，但相对于其对GDP的贡献而言仍然具有相当大的比重。

比如，2004年，国企对GDP的贡献要低于私企，然而全国税收收入2.5万亿元中国企提供的税收收入为7000亿元，占27.20%；私企仅为2000亿元，占7.92%。

从税种结构来看，除土地增值税外，国企在各税种中所占比重远高于私营企业。

尽管中国内资企业实行同一套税制，但国企与私企的实际税负存在较大差异。

同外资企业相比，国有企业的所得税率为33%；外资企业的所得税率则在15%左右，其中有的地区甚至免税若干年。

可见，国有企业的所得税率比外资企业要高得多。

但是，世行在国内进行的两次较大规模的城市投资环境调查反映出，在对待税负问题上，不少企业（包括外资企业和民营企业）主要抱怨的是税制的不透明、不规范、随意性大和不可预计，这影响了企业投资的信心和积极性。

因此，那些税收优惠等暂时性的措施对企业的投资决策并未起到决定性作用。

值得注意的现象是，国有企业或国有控股公司在垄断性行业或某些特许行业如烟草、电力、石化行业等所占比重较高的局面没有得到根本性改变。

2005年，中国税收收入达到3万亿元，其中纳税500强企业中，资源性行业和以烟草为代表的特殊行业，分别有395家企业上榜，纳税约5566亿元，占500强纳税总额的88.17%；国有企业及国有控股企业有342家企业上榜，共计纳税5112亿元，占500强纳税总额的81.07%。

在2006年，中央直属国企更是实现利润高达7700亿元。

国有及国有控股企业中，有许多正好与垄断行业重叠。

这些行业的高税负，往往反映了这些垄断或特许行业较高的利润水平。

这些国有企业主要居于产业上游或基础性产业的位置，对消费者和下游产业具有很强的议价能力。

这些国有企业往往同时又是隶属中央的大型垄断企业。

中小国有企业则相反。

中小企业主要居于竞争激烈的下游终端消费品产业，他们和广大消费者一样，面对行政垄断性的大型央企与竞争力极强的外企，不能进行平等的博弈和议价。

90年代后期中央政府实行“抓大放小”政策，强化中小国有企业改制，推进一部分国有企业民营化，使得大批竞争性行业的中小国有企业从中央所有变为地方所有。

由于其不具有行政垄断性，这些处于竞争性行业的中小国企效益一般都比较低。

因此，分税制改革后，地方政府作为其所有者所获得的税额较低，有些时候甚至必须以地方财政收入对这些企业进行大面积补贴。

地方中小民营企业也是地方重要财源之一。

可是由于一些原因，导致中小民营企业极其脆弱而无法负担起地方财政的重担。

这些原因有：财务指标高的行业被大型国有经济垄断，而这些领域并没有向民营经济开放；随着民间资本的大量积累，以及金融投资的收益自1997年以来大幅度下降，很多民间资本不得不过度地进入能够进入的原有产业领域，如服装、纺织以及电器等行业，从而形成过度竞争；大量由地方政府支持和控制的集体企业在地方保护的作用下过度进入，并缺乏灵活的退出机制。

因此，民营经济的投资空间急剧下降，投资的边际效应快速下降，投资收益由于市场的过度进入而具有强烈的不确定性和风险，民营经济投资增长率大幅度下降。

在分税收制改革后，各级政府积极性转让那些亏损或业绩较差的国有企业。

在政策允许的前提下，预算约束硬化下的地方政府作为国有企业的所有者或控股股东自负盈亏，而银行业的大规模商业化导致国有企业的预算约束硬化，政府不愿也没有能力承担地方国有企业过多的亏损。

因此当国有企业发生严重亏损时，政府将选择转让国有企业产权；当国有企业实现盈利时，政府选择继续拥有企业产权。

与同期存在的其他国有企业相比，实行民营化改制或管理层收购的国有企业在改制的起点上处在一种绩效相对劣势的地位。

因此中小国有企业改制并没有成为地方政府新的税收增长点。

2004年，中小国有企业改制面达85%以上，其中县级已基本完成，地市级改制面达80~90%。

这一数据说明地方上的中小国有企业普遍效益不佳，同时表明改制后的企业仍然不能扭转地方财政困难的局面。

地方政府预算约束硬化与现行的政绩考核体系的不合理，导致各地方政府确实具有争取项目、增加投资、吸引外资的内在动力。

1994年分税制改革以来，刺激中国经济快速增长的主要原因是投资，而在中国的固定资产投资中有10~20%的比例是由地方政府所主导。

这对国内中小企业产生了挤出效应，同时由于各地区间外资企业的税收优惠的竞争进一步压缩了税收来源。

在这些情况下，以国有或民营中小企业为主的地方经济实际上在这几年普遍萧条。

在现行税制下，一些地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑。

这使得地方政府的事权与财权始终得不到统一。

地方政府财政支出占整个财政支出的比重一直在70%左右的水平上波动。

如2004年，地方政府用45.1%左右的相对财政收入支撑了72.3%的财政支出，其中超过55%的公共开支是由地级市支出。

比如教育事业费中央财政支出219.64亿元，而地方财政支出3146.30亿元，是中央的14倍多；社会保障补助支出是中央的近7倍；支农支出是中央的10倍。

再以县级财政为例，其财政收入只占全国的21%，但财政供养人员却占到了全国的71%。

而分税制改革前地方政府用68.4%的相对财政收入仅仅支撑59.0%的财政支出。

各级地方政府间事权层层下放，而财权却层层上收。

据国务院发展研究中心调查，在农村的义务教育经费中央只负担2%，省地两级负担11%，县级负担9%，78%的经费要由乡镇这一级来负担，最后实际上就是由占大多数的农民负担。

这种状况造成地方政府入不敷出。

基层政府不仅要提供义务教育、地区性基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方性公共产品与公共事务，同时也要供养大部分财政人口。

而由于财政支出的刚性特点，仅仅依靠预算内收入，地方政府已无法维持收支平衡。

《预算法》第28条规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

因此，地方政府又不能通过地方公债融资来平衡收支。

这引发了地方财政的一些寻求预算外收入以增加政府收入的短期行为。

中央政府对地方政府及其官员的政绩考核制度更是加剧了“市地靠税、土地和收费，而县乡开支的30~50%只能靠收费和罚款”的趋势。

所谓靠土地，就是为了维持自身收支平衡，地方政府不得不饮鸩止渴，过分依赖土地出让收入来扩大财源、维持地方财政。

在现行分税体制下，建筑业和房地产业的营业税、所得税及耕地占用税等全部为地方政府享有，而土地收益更是自由支配的预算外收入。

地方政府为了提高土地收益，必然要通过一系列运作提高土地价格，要提高土地价格必然先要提高土地价值，而能体现土地价值的就是房价。

于是，就出现了所谓地方政府与开发商狼狈为奸的腐败现象。

这表明，发展中国家中央政府和地方政府应该有一个良好适度的财政关系，中央政府对地方政府的财政分权不易过大。

在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下，地方财权过大容易造成地方政府滥用职权，进而产生大量腐败并导致中央政府宏观调控失效。

同时，在当前的政府间的财政分配制度下，上一级政府通过掠夺式的行为，将支出责任转移给下一级政府，而不给下一级政府提供充足的财政收入资源，这加大了纵向的财政差异，并增大了地方政府的财政压力，导致了农村地区和贫困地区没有足够的财政能力提供核心公共服务。

实际上，中国的财政分权程度并没有表面上看起来的那样高。

中央政府通过政府间的财政体制、强制性公共支出法规、行政命令以及政治手段等措施等对地方政府施加控制。