分税制下财政转移支付问题及改革思考

分税制下财政转移支付问题及改革思考

一、研究背景

1994年的分税制改革，被财政部财政科学研究所副所长刘尚希称为“中国改革历程中的经典之作”，它结束了之前财政体制摇摆不定的局面，其框架和规则延续至今。但二十年后，随着中国政治经济的现实变化，这一制度的弊端日益显现，比如中央与地方财权与事权的不匹配。而新一届政府正在力推的“营改增”改革，被普遍认为将倒逼分税制改革。

二、我国中央对地方转移支付的现状

(一)中央对地方转移支付的规模

数据显示，2013年中央对地方税收返还和转移支付为48019.92亿元，地方财政支出119272亿元，税收返还和转移支付占比为40.26%。即地方每支出1元，有4毛来自中央拨款。2014年中央对地方税收返还和转移支付预算为51874亿元，占中央财政总支出预算的69.3%。

(二)中央对地方转移支付的结构

目前，我国中央对地方转移支付的方式主要有一般性转移支付与专项转移支付两种类型。一般性转移支付其主要功能在于缩小地区间财力差距，实现基本公共服务均等化;专项转移支付可以体现中央政策导向，主要为教育、医疗卫生、社会保障、“三农”等公共服务领域。2013年一般性转移支付预算为24538.35亿元，占转移支付总额的56%，其绝对额及所占比例均呈上升趋势。

三、我国财政转移支付制度存在问题

目前，转移支付的问题主要有：

第一，事权划分不够明确，财政支出范围界限尚不够清晰。划分“财权”最先要做的工作就是划分“事权”，而我国1994年分税制财政体制改革恰恰是在对政府“事权”及支出范围没有进行明确界定的情况下进行的。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处。

第二，财政转移支付种类过多，转移支付结构不尽合理。我国出台新的重大政策时，特别是需要地方政府提供配套资金时，往往会对财力相对困难的省市相应的转移支付补助，造成转移支付种类众多。此现象造成年终中央与地方结算时，手续繁杂，制度不规范。

第三，财政转移支付监督机制不够健全，转移支付资金的使用缺乏有效制约。当补助资金到达地方后，地方政府支配资金随意性较大，往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付所表达的政策意图，特别是当支出偏好不一致时，挪用资金的情况便时有发生。

第四，转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。政府间事权划分不清晰、转移支付资金特别是专项转移支付资金分配随意、分配过程不透明、资金规模不确定等等，皆由此造成。

第五，省以下财政转移支付制度有待完善。许多地方省以下财政管理体制没按分税制改革要求去规范，地方各级财政尚未建立起事权和支出责任明确、本级收入和上级财政补助稳定可靠、自求平衡的分级财政管理体制，各省辖区内的地区间财力差异依然较大。

四、改革和完善我国财政转移支付的思考

(一)确定各级政府事权范围

依据转移支付制度改革的首要原则，要在综合考虑地方财力的基础上，科学合理地界定各级政府间的事权范围。一是注重将关系国家安全、外交、民生等重要事权全部归为中央，以此来保障中央政权的稳定;二是注重结合地方财力，根据地方财力大小确定地方事权的多少;三是注重细化各级政府间的事权范围，明确各级政府的支出责任，以确保各级政府职责执行到位而不缺位、越位。

(二)优化转移支付资金结构

首先，要逐步取消税收返还和原体制补助，确保均衡地区财力的目标充分实现，提高转移支付均衡地区财力的作用。其次，要增加一般性转移支付，提高地方的可支配财力。一般性转移支付直接增加地方可支配财力，对均衡地区间财力的作用最大。因此应多渠道筹措收入，适时开征环境税和遗产税，丰富地方税源。最后，要减少专项转移支付，归并整合专项转移支付项目。

(三)强化转移支付资金预算编报的完整性

加强中央转移支付资金预算编报的完整性，首先，要保证每年年初财政部根据当年可用于转移支付的财力确定对各省的中央转移支付数额，并在地方政府编制本级预算前，对各省下达中央转移支付最低预算控制数;其次，各级人大要重视中央转移支付预算编报情况，提出细化预算编报中央转移支付预算项目的要求。

(四)加强转移支付法制化建设

制度立法要与财政体制改革进程相适应，兼顾立法的现实可行性

与超前性。具体实施时，应由全国人大牵头，制定《财政转移支付法》。在立法的内容上，要明确财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、支付主体的权利和义务、计算标准、监督办法及法律责任等，规范省以下地方各级政府财政转移支付行为，同时，要完善制度的配套改革措施和配套法律。

(五)完善省以下财政转移支付制度建设

目前，我国多数省份已自主建立省以下财政转移支付制度，但制度不统一，执行效果悬殊。首先，要统一全国各省对下转移支付制度，实现省内公共服务均等化;其次，促进省以下转移支付目标由保证市县基本运转的向均衡省内公共服务水平转变，与中央财政转移支付一道共同促进全社会基本公共服务均等化。