武汉城市管理的发展现状及趋势_柳青

实 践·探 索
S H I J I A N· T A N S U O
武汉城市管理的发展现状及趋势
●柳 青
随着 改 革 开 放 的 不 断 深 入 ，我 国 城 市 化进程的规模、速度和等级都呈现 出前所未有的水平。 而与此同时，城市管 理的各种深层次矛盾不断凸显。 城市化 进程的不断加速给武汉城市管理带来了 新的机遇与挑战， 同时也为城市管理改 革提供了新的契机。
其一， 城市功能扩张与城市管理体 制滞后之间存在矛盾。 在城市现代化建 设过程中， 随着市民生活水平的不断提 高，对社区生活服务需求更趋多元化，城 市作为多种功能载体的负担骤然加剧。 但由于管理职能转变不到位， 改进措施 一时难于跟上、造成城市“脏、乱、差”的 局面。 此外，近年来，武汉市政府在城市 建设上的投入力度较大， 但在城市管理 上的投入却相对较少， 造成管理工作跟 不上， 建设好了的设施得不到很好的维 护，有的甚至损失较重。
其四，城市社会自主性不足，资源配 置的市场化率低，市民的参与度低。 这一 方面是由于政府总揽公共事务的格局没 有根本的改变，另一方面则在于地方政府 没有培养市民的参与意识，未提供市民参 与管理公共事务的机会。 而与此同时，由 于市民社会的不成熟不完善，社会组织尤 其是中介组织、职业化的社会工作队伍与 志愿者没有发挥应有作用，导致城市管理 缺乏市场和社会的有效参与。
其三， 在城市管理理念上还没有完 全突破“政府本位主义”的限制。 受传统 “全能政府”理念的影响，城市政府的行 政活动还是以自我为轴心，以“便于管理 和控制”为指向，忽视城市管理的公共功 能与社会效益。 从城市问题的发现、城市 公共政策的制定到城市公共政策的执行 和评估都由城市政府及其公务员一手包 揽。 例如，市民参与城市管理的一个有效 途 径 — ——听 证 会 召 开 的 频 率 几 乎 为 零 ， 这就容易使城市政府行政与辖区社会现 实脱节， 导致资源配置的低效率与行政 成本的严重浪费。
三、 实现城市管理向城市治理的转 变
新型的城市管理应该由城市政府的 集权走向分权， 充分意识到其他社会主 体参与公共管理事务的极大潜力， 建立 起以政府为主导，公共事业组织、第三部 门组织、营利性企业、社会公众等多元主 体参加的城市治理模式。
（一）管理理念：管制→服务 首先，从“全能政府”转向“有限政 府”理念，变大包大揽为有效服务。 城市 政府不再以无所不能、 无所不包的面貌 出现，而是清醒地认识到，不仅市场会失 灵，政府也会失灵，政府失灵的救治途径 就是还权于民、还政于社会；其次，从“政 府 本 位 ”转 向 “市 民 中 心 ”和 “社 会 本 位 ”， 变管制到让社会和市民参与服务。 城市 治理应当以城市市民和其他社会组织的 满意度为导向， 力求最大限度地满足社 会和公众的愿望与诉求。 与此同时，城市 政府在公共政策的制定和行为实施的过 程中，应当充分发挥辖区社会团体、组织 与市民的积极性和参与性， 培育公众的 参与意识。 （二）管理主体：单一→多中心 随着城市化进程的不断加速， 城市 社会对公共服务需求急剧增长， 这与政 府提供公共产品和服务的供应能力缓慢 增长之间产生了矛盾， 因此公共产品和 服务的消费领域十分拥挤。 多中心合作
管理形成市场化、专业化、社会化、规范化 的长效管理机制。 要发挥新闻媒体在城市 管理工作中的舆论导向社会监督作用，完 善政务公开制度、群众举报制度。
（五）共享数字化的城管信息网络 通过信息技术和手段，充分整合市、 区两级政务信息平台和相关职能部门的 信息渠道， 完善业务流程， 实现资源共 享，建立起“发现、派遣、处置、结案”四步 骤的闭环管理模式， 真正实现城市综合 管理的“无缝隙化”。 另外，还要推进“网 格化”管理新机制，要以城市管理职责范 围、街道办事处行政区划、城市社区分布 为基本框架， 将城市管理划分为专业化 管理责任区、 街道网格片区和社区网格 单元等管理责任区。 最终形成城市管理 数据库，实现城市管理的信息化、网络化 和空间可视化。
二、武汉城市管理模式创新 武汉城市管理面临的严峻问题固然 有 其 历史和外部 的 原 因— — —城 市规模的迅 速扩张、基础设施建设大规模推进、城市管 理不可预测和不可控制性因素日益增长 等— ——但究其根本， 则应归因于管理体制 和机制。 为了走出上述的管理困境，结合武 汉“大城管”模式的构建与“城管革命”的实 践， 武汉市城市管理的改进应当从模式创 新入手，走新型的城市管理之路。 （一）确立一体化的综合管理体制 从“大城管”的运行上看，城市管理 要改变过去职能分散、政府包揽的局面， 形成“政府引导、市场运作、社会参与”的 一体多元化发展格局。 首先，要通过具有 高度权威的城市综合管理委员会， 实现 市、区两级之间，各职能部门之间的有效 协调，通过定期化、制度化的联席会议方 式来调解城市管理中遇到的责任交叉、 跨行业、跨部门的重大城市管理问题。 其 次，要建立城市管理与规划、建设一体化 机制，破除重建设、轻管理的观念，提高 城市维护效率。 面对目前武汉存在的城 市功能不完善，如公厕少、公共绿化面积 小、城市道路人行道不美观实用等问题，
最后， 城市管理的立法资源多元分 散， 管理上衔接不畅导致城市综合管理
不易形成合力。 在武汉城市管理这一领 域， 与相对集中行政处罚权相关的执法 依 据 就 涉 及 有 9 个 领 域 的 77 部 法 律 文 件 和 116 种 违 法 行 为 ，这 种 多 部 法 规 、规 章单条汇总授权的方式给城市管理综合 执法带来诸多不便。 在工商和质检、城建 和水利、 土地和规划、 交通和公安等部 门， 对同一事项的确定和处罚依据常常 不一致，给行政执法带来极大麻烦，执法 成本随之提高。 而另一方面，市、区、街道 与社区城管工作上的条块分割及沟通渠 道不畅导致了城管职能的错位、 重叠甚 至是缺失，从而降低了城管工作的效率。
（三）管理方法：刚性→柔性 城市系统的日益复杂性， 迫切要求 城市管理的科学性， 要求城市管理主体 依据城市的功能和战略，强化制度建设， 依据一定的规划和法律， 对城市的构成 要素和活动主体进行控制和调节， 以保 证城市管理的有序性。 换个角度说，城市 管理离不开“刚性”手段。 但随着后现代 工业社会的到来， 城市管理越来越呼唤 “柔性化”。 单纯依靠行政方式进行的城 市管理已经不符合多中心治理的要求， 城市治理需要行政力量、道德力量、法律 力量、市场力量与社会力量的共同结合。 （四）管理手段：垄断→竞争 随着市场经济体制的不断建立和完 善， 私营部门在竞争性提供公共物品和 公共服务、节约行政成本、提高服务效率 方面的优势天然的体现出来。 这对于公共 部门来说，无疑是严峻的挑战，为了应对 这一近乎“革命性”的竞争挑战，城市政府 必须学习和效仿私营部门的做法，引入竞 争机制，努力改进自身的服务质量和服务 效率，促进城市政府治理模式的形成。 城 市政府必须导入工商管理和企业管理领 域的竞争意识、管理经验与手段，譬如全 面质量管理、标杆管理、业绩评估、战略管 理等，实现城市治理的有效性。
148 2012 年第 5 期下半月·总第 506 期
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均需在城市规划、 建设中加以解决。 再 次， 要建立城市综合管理与综合执法一 体化机制，建立和完善例会制度、督查制 度、巡查通报制度、考核制度、问责制度 等相关制度。
（二）引入市场化的城管运作机制 应按照“政企分开、政事分开、建管 分开，市场运作”的思路，把市政公用作 业服务事业单位从政府部门剥离出来， 成为独立法人单位，培育市场主体，建立 起政企分开、 投资多元化的公用事业市 场化的运转机制，实现自主经营、自负盈 亏、自我发展的社会化服务体系。 同时加 快公共服务市场的培育，市政公用、市容 环卫、 园林绿化部门对所辖行业引入竞 争，建立招标机制，通过市场机制运作， 来盘活国有资产存量， 合理配置人财物 资源，提高管理效率，换取最佳的经济效 益、环境效益和社会效益。 譬如，武汉“城 管革命”中对环卫作业、市政设施维护、 排水疏捞、园林绿化养护以及户外广告、 路名牌、城市家具清洗维护、“三乱”清理 等事项实现市场化改革， 将作业项目向 社会公开招标， 就是市场化运作的一次 有益尝试。 （三）建立长效化的城管保障制度 首先，应通过立法整合行政资源，为 城市综合管理的有效运行提供制度保 障。 要改变过去行政执法权和处罚权相 对分散的做法，集中有限的行政资源，提 高城市管理效率。 其次，要建立较充足的 经费保障机制， 不能搞城市管理缺口经 费政策，以足额经费保障，使执法管理队 伍改变用多罚款来弥补管理经费不足的 问题。 最后，要建立健全长期化的科学绩 效考评体系和考核机制， 制定和完善符 合城市经济社会与人口、资源、环境协调 发展的综合考评方法及指标体系， 从管 理机制和考核制度上防止城市管理中的 形象工程和短期行为， 变运动式整治为 常态化的管理。 （四）形成多元化的城管监督体系 城市管理要接受各级人大、 政协的 工作监督、法律监督和民主监督。 要推行 阳光操作， 开展公共服务设施工程公开 招投标制度，实行公用事业收费价格调整 听证会制度等，让公众参与到城市管理的 决策、执法、监督和公共设施建设等的过 程之中，提高城市管理的透明度，使城市
责任编辑/苏 非
2012年第5期及困 境
地处中国腹地的武汉正处于城市化 发展进程的纵深阶段， 各种深层次矛盾 不断凸显。 武汉城市面积为 8494.41 平方 公 里 ， 从 1978 年 以 来 就 以 平 均 每 10 年 增 加 100 万 人 的 速 度 激 增 ， 现 人 口 约 978.53 万 。 不 断 加 速 的 城 市 化 进 程 不 仅 提供了新的机遇：给城市带来了产业、资 源与劳动力的聚集， 也为城市功能的提 升、 城市管理的改善和城市竞争力的提 高提供了新的制度空间。 而与此同时，城 市化的急剧扩张，使城市的版图扩大、人 口增加，城市管理的复杂性也随之增加， 城市扩张过程中隐藏问题也逐渐显现， 交通拥堵、环境污染、人口及住房问题、 社会冲突、 潜在的治安隐患等一系列城 市问题不断涌现， 城市管理面临着覆盖 面大、流动人口多、任务繁重的难题。