我国公立高等教育经费来源研究综述_丁学芳

第13卷第2期2008年4月 新　余　高　专　学　报JOURNAL OF X I N Y U C OLLEGE Vol .13,NO.2Ap r .2008—97　—我国公立高等教育　经费来源研究综述　●丁学芳,周　燕 (华东师范大学　高等教育研究所,　上海　200062)摘　要:对我国公立高等教育经费来源的形成、现状、存在的问题、改进措施以及关于高等教育经费来源改革的思考作一综述,并指出当前我国公立高等教育经费来源相关研究的盲点。

关键词:公立高等教育;经费来源;综述中图分类号:G467.2　文献标识码:A 文章编号:1008-6765(2008)02-0097-03收稿日期:2008-03-08第一作者简介:丁学芳(1979-),女,湖北恩施人,高等教育学专业2007级在读硕士研究生。

近年来,高等教育的办学规模日益扩大,教育经费的来源日趋紧张。

尽管国家财政对高等教育的投入总量逐年增长,但在高等教育运营成本上升的同时,国家财政占高教经费的比重反而呈下降趋势,因此资金投入不足一直是制约我国高等教育良性发展的一个瓶颈,高等教育经费问题也是研究者讨论的热点话题,大量的研究成果散见于各种期刊、著作中,本文试图根据研究者在该领域所涉及的主题对这些研究成果进行综述。

一、关于主要名词和研究对象的界定公立高等教育是指由国家和地方兴办和主管的高等教育形式,由于我国民办高校在整个高等教育系统中所占的比重明显偏低,而且绝大多数民办高校很少或者没有国家财政经费,而是采取举办者投入、境外捐款、收取学费、校办产业以及服务收入等方式,从社会多渠道筹措办学资金。

因此,在本文中将研究的对象界定为公立高等教育的经费来源结构。

公立高等教育经费来源,也可称为公立高等教育投入来源(主要指资金来源),它表明公立高等教育发展所需要的资金来源何处,怎样筹集。

二、关于我国公立高等教育经费来源研究综述(一)我国公立高等教育经费来源的历史、来源的组成及其分析1.关于高等教育经费来源的历史演变李云认为我国公立高等教育经费来源经历了从完全依靠政府投入到以政府投入为主、多渠道筹措教育经费来源的历史变迁,他将其分为以下几个阶段:其一为国家财政全额负担全部高等教育成本时期(1949～1985);其二为个人开始分担高等教育成本,国家财政全额负担局面被打破的过渡时期(1985～1992);其三为个人分担高等教育成本比例大幅上升,以财政拨款为主的高等教育经费来源多元化的形成时期(1992年至今)。

这些阶段的划分对我国高等教育经费来源的发展和形成做了很好的描述[1]。

帅相国对我国高等教育的经费来源的组成按同样的历史分期做了详细的列表说明[2]。

2.关于公立高等教育经费来源的组成对于高等教育的经费来源的组成部分的分析,主要有如下几种观点:三渠道说。

如闵维方等认为,中国的普通高校的经费来源渠道主要有国家的财政拨款、学校自己创收的收入和通过贯彻成本分担和成本补偿的收入[3];六渠道说,即1993年中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中提到的“财(财政拨款)、税(教育税)、费(教育收费)、产(校办产业)、社(社会捐赠)、基(教育基金)”;杨周复和施建军等提出的九渠道说,即“在这几年高等学校财务工作的实践中,基本上形成了政府拨款为主,多渠道教育经费来源的新机制,这些渠道可以概括为财(财政拨款)、税(教育税)、费(教育收费)、产(校办产业)、社(社会捐赠)、基(教育基金)、科(科研经费)、贷(贷款)、息(银行利息)等九面[4]。

乔春华提出了高等教育经费来源的十渠道说,即高等教育经费来源包括财(财政拨款)、税(教育税)、费(教育收费)、产(校办产业)、社(社会捐赠)、基(教育基金)、科(科研经费)、金(教育金融)、民(民间教育资本)、其它(其它收入)[5]。

但是,各种经费来源在教育经费总量上应占什么样的份额及其主要的理论依据,仍是目前未解决的问题,并且在这方面还缺乏系统的研究。

3.关于高等教育来源的结构分析目前,关于高等教育经费来源,学术界基于不同的理论进行分析,形成了三种观点:即多元论、二元论和唯一论。

其一是关于高等教育来源的多元论:对于高等教育经费来源多元化,国内的研究文献十分丰富。

在理论方面引入了约翰斯通最早在1984年提出的“谁受益谁付费”的成本分担理论。

高等教育的成本支出作为一种人力资本投资,既可以带来社会收益,也可以带来个人收益。

按照“受益者付费”的原则,高等教育的成本补偿机制就必然是多元的。

陈良煜在1994年具体分析了中国高等教育经费的来源多元化的结构、发展趋势及各个渠道发挥的作用和潜力。

丁小浩、王善迈、李经天分别研究高等教育财政危机、成本补偿的模式、能力和意义[6],教育产品的属性和教育投资体制改革[7]。

结合中国的　第2期新　余　高　专　学　报　2008(第13卷)—98　—情况,讨论了教育经费来源中主渠道与多元化的关系[8]。

他们认为,根据受益者分担教育成本的原则,要确保政府对高等教育经费主渠道作用,同时个人和社会要分别承担相应的高等教育成本。

其二是:关于高等教育来源的二元论:原就读于北京大学的郭海在对普通高校经费来源进行数据统计的基础上得出如下结论:人们所设想的高等教育经费多渠道的来源并没有真正实现,高等教育经费来源目前主要是国家或地方拨款和学生缴纳学费[9]。

其三是:关于高等教育来源的唯一论:湖北经济学院教授吴少新认为,从宏观上看,高校系统似有公立、民办以及民办公助等多元高校。

但是在单个公立高校中,并没有一个多元投入主体和多元所有制下的多元资本结构的公立高校。

即使学生成本收费和社会捐助,都不是公立高校的日常经费筹集,他们并不形成对公立高校资本的所有权。

因此,在公立高校,目前资本形成仍然只有惟一渠道:政府公共教育投入[10]。

笔者认为这是基于在经济学上的所有权的分析,其中不乏一定的道理。

但是基于所有权的分析,并不能否认目前已经出现了高等教育经费来源多元化的事实,只是出现了权属界定的问题。

(二)对我国现阶段公立高等教育经费来源存在的问题进行剖析1.关于政府投入的分析。

周会娟等学者对政府在高等教育投入中存在的问题作出了深入的剖析,认为政府仍是高教投资的主要承担者,但是财政性教育经费总量短缺、财政拨款机制不合理等问题直接影响着高等教育经费的总量,作为我国高等教育的最大资助者,政府在对高等教育进行投资时存在着诸多问题。

而“政府失灵”现象的存在,公共政策选择偏离社会公共目标、教育投资法律建设滞后,已有法律法规约束力软化以及市场机制参与力度不足等是造成这些问题存在的深刻根源[11]。

2.关于政策法规的解析。

周会娟等学者指出我国已出台的筹措教育经费的法律法规和政策措施难以得到全面落实,这是形成近几年教育经费投入问题得不到较好解决的重要原因[11]。

3.思想认识方面的制约。

郑文谦等认为高等教育的发展主要受制于国家财政拨款,此外,还受制于学费和学杂费收取的数量。

形成这种局面的根本原因是没有把高等教育作为一种产业来经营,而只把它作为一种不盈利的公益事业看待[12]。

4.个体实际中的问题。

陈国良等指出高等教育经费总额中,个人承担的部分,即学杂费近几年增长速度非常快,一些特困生的问题比较突出,所以对高等学校收费标准的增加应十分慎重,宜将我国高等学校学杂费占经常性成本的比例控制在25%以内[13]。

(三)关于我国高等教育经费来源不足的改善建议1.应增加政府对高等教育的投入。

范先佐等人指出增加国家对教育的投入是缓解经费短缺的关键所在。

必须拓宽政府财政拨款这一主渠道,加大预算内教育拨款力度,若这一主渠道不确保,总想通过其他渠道来弥补甚至替代这一主渠道就会出现教育经费危机[14]。

2.进行市场化的高等教育筹资。

潘军等人认为依靠政府解决教育经费短缺问题是没有摆脱计划经济束缚的表现,教育走市场化道路,通过市场获得教育经费,才是一条解决教育投入不足的好路子[15]。

3.应稳定政府对高等教育的投入,增加社会投入。

陈万明等认为解决高等教育经费需求与供给之间的差距,惟有改变教育经费的来源结构,在现已逐渐形成的以财政拨款为主,多渠道筹措教育经费为辅的教育经费筹措机制的基础上,建立以“政府投入为主,全社会共同分担”的多元化教育经费投入体制[16]。

4.加强对教育经费的管理。

北京师范大学王善迈教授等人认为解决教育经费短缺的出路在于确定适度的教育发展目标和增长率,多渠道增加投入,提高教育资源的利用效率[17]。

三、对我国公立高等教育经费来源改革的思考许多学者总结了国外高等教育筹资的相关经验,对我国公立高等教育经费来源的渠道做出了相关改革的思考,主要有以下一些观点:1.李云等认为仅靠市场解决我国高等教育投入不足问题是行不通的,但也不能仅靠政府,必须改变现存的公立高等教育投入的运转。

公立高校必须分流,让一部分公立高等教育经费来源仍以政府财政拨款为主,让这部分高校继续保持公立;而让一部分公立高教经费来源变为以自筹经费为主,财政拨款为辅,实质上是让这部分公立高等教育走上自谋出路的市场化道路,放弃原有的公立形象。

允许公办高等学校转制为股份制或私立高校等。

这样,有利于提高教育资源的利用效率,有利于多渠道地获取教育资金。

在改革过程中,就算是让一部分公立高校仍以财政拨款为主,这些高校获得拨款的方式也不应该是通过高校申请,然后审批,再直接拨给高校的方式,而应该引入市场竞争的机制,比如通过“竞标”、获得“教育券”等方式,再加以法律的约束,这样才能真正提高教育投入的效率[1]。

2.董藩等认为在条件成熟时允许发行高等教育债券、彩票,以缓解政府和社会投入不足的矛盾。

其实,福利彩票的运行已经给教育彩票的发售提供了很好的模式,而且在目前来说,福利彩票的盈利也是众所周知的事情,所以教育经费的筹措要借助多种方式,只要有利于教育的发展,在法律允许的范围内,都可以借鉴成功的筹资经验来为高等教育的发展服务[18]。

3.甘国华等认为应该把发展校办企业的精力转移到与企业联手办学上,积极吸收民间资本进入教育产业,缓解高等教育经费短缺的压力,逐渐成为高等院校拓展教育投入渠道的一个不错的选择。

比如,近年来许多高校和企业联合举办的独立学院,企业进来的目的就不是为了研究或者是生产,而是直接参与办学,实际上是利用学校知名度与企业相互合作,这成为学校拓展教育经费来源渠道的一个有效的途径。

尽管联合办学需要在一定的宏观控制范围下进行,但是如果国家调控得当,加以适当有利引导,在公办为主的前提下,积极吸收民间资源进入教育产业,发展多元的办学方式,对于整个学校的收入将有很大的帮助[19]。

4.唐忠旺等认为应该拓宽高校筹资渠道,提高筹资能力。

高等学校自筹资金已逐步成为各国高等教育投入的重要组成部分,同时它还是增强高等教育内部造血功能的具体体现。