建立八大制度 完善决策机制

十六大提出，防止决策失误，需要探索和建立八个制度。

(一)程序制度

程序化的决策制度是保证决策科学的条件。任何决策过程，都必须遵循法定程序或正当程序，否则便是违法程序或不当程序。索伦森说，美国白宫的决策程序“理想地”包括：“一，在事实上取得一致意见；二，在总的决策目标上取得一致意见；三，对该问题做出精确的定义；四，详细检查一切可能的解决办法以及一切细小差别与变化；五，把每种解决办法带来的一切可能发生的后果列出表来；六，推荐和最后选择一种解决办法；七，通知这种选择；八，确定执行条款。”

程序化制度是保障决策科学的有效方法。科学决策在某种意义上讲，就是程序化决策。程序化决策制度包括的内容很丰富，主要有以下几方面：重大决策由若干相互衔接的程序构成；对每一个程序都有人负责；在程序的每一个关口都有人从技术、经济的角度进行决策分析。

具体来说，决策程序包括以下内容：第一步，诊断问题所在，确定决策目标；第二步，收集尽可能完备的资料与信息，为制定决策提供充分的信息保障；第三步，依据尽可能完备与可靠的信息，对发展的趋势变化做出准确的预测；第四步，拟定各种可行的备选方案：第五步，对各种备选方案进行可行性与不可行性评价；第六步，从各种备选方案中选出最优方案。

(二)规则制度

1、完全一致规则。

完全一致规则，又称为一致同意规则(Unanimity Rule)，指所有决策成员都完全一致同意某个备选方案，任何一票不同意就可以否决。在这种完全集体决策的方式下，每一个人都有否决权。WTO协定第九条规定了相当极端的通过修改WTO协定及其附件协定有关内容的规则，即要求WTO所有成员方接受后才可做出的决定。

一致同意规则实行的是一票否决制，根据这个规则做出的集体决策，可以满足所有投票人的利益偏好；如果一项决策使其中的任何一个人的利益受到损害，它便不能获得通过。从理论上看，一致同意规则是一种最优的决策选择规则。但是，不幸的是，一致同意规则由于以下几个弱点而不可能被广泛和普遍地使用。其一，这种规则的决策成本太高。其二，这一

规则会鼓励策略性行为，使集体决策过程变成马拉松式的讨价还价的过程，有效率的决议根本无法达成。其三，这一规则往往会导致威胁和敲诈。如果一个人认识到某项决策可以被他否决的话，那么他就会以抗拒的形式来敲诈那些想使此决策得以通过的人，力求使自己及其支持者获得好处。

2、意思一致规则

这是世界贸易组织在有关事项上做决策时采用的一个基本原则。世界贸易组织协定第九条规定：“世界贸易组织应继续1947年关贸总协定所遵循的以意思一致做出决策的做法。”即在一般情况下WTO的各项决策应以意思一致的方式做出。协定对此还做了一项解释：当有关机构就提交事项做出决定时，如果出席会议的成员方未正式提出反对，则视该机构已经以意思一致方式做出决定。

意思一致不是意见完全一致，其真正的含义是，只要任何一个成员方不正式提出反对意见，以及更重要的是提出正式反对意见的成员方必须是属于“出席会议的成员方。”因此，不出席会议或出席会议但保持沉默或弃权或发言只属一般性的评论等等，都将不构成正式反对意见，也不能阻碍决定的通过，而应视决定已以意思一致获得通过。根据WTO协定，下列事项除有特别规定外，都明确要求以意思一致做出决定：其一，对WT0协定以及多边贸易协定的修改。其二，豁免义务。其三，对纠纷谅解协定的修改。其四，对WTO复边协定的增加。其五，《国际奶制品协议》和《国际牛肉协议》理事会的决定。这两个协议分别规定，理事会决定应以意思一致做出。

实际上，WTO以意思一致做出决定应视为一项基本的决策原则。这在我们的决策中也可以借鉴。

3、协商一致规则

协商一致规则，即经过协商而寻求一种使所有决策人员都基本满意的备选方案，在这一规则面前意味着备选方案是妥协、折衷的结果。

协商一致规则有很多的内容，它包括：(1)所有的决策参与者都要对决策的内容有比较详细的了解，也就是说协商的前提是决策人员关于决策的信息是对称的，如果信息不对称，那么，协商一致规则就容易成为一种无关紧要的形式。(2)协商一致规则最后达到的结果是次优中的最优。所谓次优意味着对所有的决策的参与者来说，最后选择的决策方案是自己做了妥协的结果，不是每一个成员的最优集合；所谓最优意味着每一个决策人对此方案是满意

的。(3)协商一致规则有一个基本的要求就是协商的时机要准确，时机把握不当，协商的效果就很难达到。

4、多数票规则

多数票规则，是指一项议案或决策须经1／2以上投票人赞成才能通过或采用的一种投票规则。多数票规则又分为相对多数规则和绝对多数规则。相对多数规则，只要某一备选方案被相对较多的决策人员赞同，就可以确定为决策方案。绝对多数规则，备选方案需要获得1／2以上或2／3或3／5、4／5的票数。

欧盟的决策机构——部长理事会对在财政、人员的自由流动和雇员的权利(这三方面的决策需要获得“一致同意”)以外的议题进行表决时采用的是“合格多数票”，即在欧盟15国部长理事会上总共有87票，一项议案至少获得62票才能通过，其比例为62／87约为71％接近4／5之比例。欧洲中央银行进行货币政策的决策时采用的是2／3多数票规则，即在6位董事局成员中至少有4为投赞成票，一项决策才能获得通过。

(三)社情民意反映制度

真实和全面的社情民意是政府进行决策的基础和前提。建立社情民意反映制度势在必行。如何建立?

1、减少社情民意传递的层次。

2、充分利用信息网络化的成果，以政府的上访接待机构和人民来信来访机构为基础建立反映社情民意的专门网络平台。

3、在政府内部要理顺社情民意传递的机制与渠道，并建立决策信息传递失真责任追究制度。许多综艺节目都喜欢用的一个游戏是数人信息传递，当一句话从第一个人传到第十个人时，这句话往往已经面目全非，已经不再是原有的含义。虽然政府的信息传递不至于像这个游戏这样夸张，但不可否认，在信息传递渠道过程中，由于各种主客观原因必然会出现某些信息的失真。尤其是当信息从下层向上层传递过程中，如果各个传递节点上的人出于个人利益考虑等因素而对信息做出保留或篡改等行为，则会导致到高层的信息出现类似游戏的结果。基于这种错误的信息基础而做出的经营决策所带来的结果就可想而知了。

4、决策者要培养自己的信息概括和分析能力。著名学者拉法格曾经这样形容马克思：“你可以在任何时候、任何地方向他提任何问题，他总能给你解答，并且还包括着哲学性、