英国“福利国家”制度的启示

英国“福利国家”制度的启示

作者：梅新育时间：2012-08-30

在社会矛盾日益加剧、国内消费增长滞后于出口等项增长的今日中国，适度恢复、完善社会保障制度，扩大消费需求，已经是大势所趋。然而，“不谋万世者不足以谋一时，不谋全局者不足以谋一域”，在恢复、完善社会保障制度和扩大消费的同时，我们需要对其副作用给予足够清醒的认识，只有这样才不至于重蹈覆辙，以至于自废武功，断送中国经济社会可持续发展的前途。

一、英国“福利国家”制度的起源与发展

系统的社会保障和福利体制本来并不是英国的发明，甚至也不是工业革命后的产物，中国汉族盛大王朝和罗马帝国就已经一步步发展起来了相当多的社会福利项目。早在春秋战国时期，越王勾践就规定了对国民婚姻生育给予财政奖励与政府帮助；汉朝时开始建立老年人优待制度；宋朝建立了官办平价药店、低收入家庭房租补贴等项制度，以及类似现代孤儿院、养老院的设施；到明朝时，出身贫贱、深知大众疾苦的朱元璋不仅恢复了宋朝已经建立而为蒙元毁弃的几乎全部社会福利项目，还根据亲身惨痛经历而建立了“经济适用墓”等新项目，亦即贫困居民家庭人口死亡后，可向官府申请廉价或免费墓地，以供安葬。所有这些社

会福利制度，曾令晚明时期来华欧洲人颇为惊叹，艳羡不已。在近代工业化社会中，又是俾斯麦在德国首先建立了社会保障和福利制度。然而，把社会保障和福利制度发展到“从摇篮到墓地”无所不包的程度，却是英国和某些北欧国家率先所为，其利弊得失相应也在这些国家表现得最为充分。

“福利国家”思想和实践在英国可以上溯至19世纪的新《济贫法》等法规，但全面铺开则是二战之后的事情了。建立完善社会保障和福利制度体现了英国国民的普遍意愿，以至于英国主要政党及其领袖人物，不管内心对此真实看法如何，在二战之后都长期以“福利国家”倡导者自居，非如此则无法争取选民支持。正是这种意愿，使得英国选民在二战刚刚结束之时就抛弃了领导他们赢得胜利的英雄丘吉尔，转而选择了没什么英雄气概和拿得出手业绩的艾德礼，关键原因之一就是后者带领工党提出了比较系统的社会保障和福利制度目标。在英国式“福利国家”制度的顶峰，英国福利项目之多、政府向国民提供的津贴和补贴名目之繁杂，为其他许多资本主义国家所望尘莫及。除常规的失业津贴和疾病补助金、养老金、低收入家庭房租补贴等项目之外，还有附加津贴，包括低收入家庭补助金（1971年起）、幼儿补助金、产妇补助金、寡妇津贴、残疾人补助金、领养老金者的药费补贴、食品补助金（1973年起的牛奶，1974年起包括面包、乳酪、黄油）、养老金领取人的廉价黄油供应（1973年—1974年）和牛

肉供应（1974年），等等，堪称包罗万象。

二、英国“福利国家”制度实践的成效

论及这一制度的成效，社会保障和福利制度的首要成果毫无疑问是在相当大程度上缓解了英国这个老牌资本主义国家旧有的社会矛盾，使得英国社会得以保持大局稳定，而不至于爆发颠覆性的社会革命。同时，由于中低收入群体边际消费倾向较高，社会保障和福利制度显著扩大了有效需求，特别是消费需求，从而在相当长时期内有效地化解了资本主义生产方式的痼疾，即生产无限扩张而人民群众消费能力不足的矛盾。同时，本质上是一种转移支付的社会福利开支具有“内在稳定器”作用：经济繁荣时期，失业和低收入者减少，社会福利开支自动缩减，抑制了政府开支增长和通货膨胀压力上升的势头。经济萧条之际，失业和低收入者增多，社会福利开支自动扩张，从而维持社会一定的消费水平，避免失业率过度上升而加剧经济波动烈度。从二战结束直至次贷危机爆发，数十年间西方国家经济周期运行的总体特点是危机萧条烈度减轻而景气时期延长，社会保障和福利制度功不可没。

三、英国福利国家制度在微观层次上削弱了英国经济社会发展的动力

尽管如此，任何事物都是一分为二的，社会保障和福利制度也不例外。在微观和宏观两个层次，社会保障和福利制度都在相当程度上削弱了英国经济社会发展的动力，甚至埋下了潜在的社会动荡祸根。

在微观层次，社会保障和福利制度的首要问题是造成了“动力真空”问题。对于中低收入群体，社会保障和福利制度缓解、消除了所谓“饥饿纪律”这个驱使人们提高工作效率的最大动力的压迫，而新的动力又未产生，劳动纪律懈怠、工作积极性衰减的现象随之蔓延。如果说在经历了1930年代大危机和两次世界大战艰难岁月的那一代人身上，此种问题表现得还不是十分明显，那么，到战后“丰裕时代”成长起来的一代人全面取代老一代人之后，这个问题就日益显著且难以收拾了。

即使对工作动力已经超越了“饥饿纪律”压迫层次的劳动者而言，社会保障和福利制度的副产品——较高所得税也沉重打击了他们可贵的工作积极性。因为社会保障和福利制度支出归根结底来自就业者当前和未来的税收，过度膨胀的社会保障和福利支出，结果必然是税收过重；在战后西方财政税收格局变化的趋势下，尤其突出表现为所得税过重，英国战后数十年来中等收入群体个人所得税尤重。早在1950年代英国实行“福利国家”初期，所得税率之高就已经使得很多原来喜好加班加点工作的人感

到自己的额外辛苦不过是在白干，加班的动力大大衰减。到后来，事情甚至发展到了失业者收入往往比工作者还多的地步，因为就业后的收入要纳税，而失业救济金和补贴所得无需纳税。从上世纪60、70年代直至现在，这种现象始终存在。由于相当一部分掌握话语权力者要么缺乏全局眼光和长远思维，以个案煽情取代对全局的冷静客观思考，要么有意哗众取宠，致使某种不分青红皂白的所谓“人道主义”长期占据了“政治正确”的地位，不仅导致失业者收入比工作者还多的问题来得更快、更严重，而且加剧了外来移民问题。

上述“动力真空”问题大大恶化了英国在战后的国际人口流动格局。一方面，专业人员、功成名就者大量移居国外，以躲避源于过滥社会福利支出的高额税收。移居加州的1970年代英国头号影视明星凯恩直言：“我热爱英国，但我要等到税收政策改变以后才能回去”，成为许多外流英国专业人士的心声，英国则因此而长期蒙受严重的人才流失之苦。

另一方面，依托庞大海外殖民帝国，英国数百年来形成了国内不得志者奔赴海外另谋生路、寻求机会的传统。虽然海外英国公民中不乏为非作歹之徒，令殖民地、半殖民地人民备受践踏，但对英国而言，这一传统在总体上确实发挥了培育和弘扬国民自我奋斗精神的正面作用。然而，由于社会保障和福利项目过多过