城市应急联动的十大关键问题

城市应急联动的十大关键问题

■ 文卫东

编者按：城市应急指挥系统是政府应急体制的核心组成部分，通

过对各种分离信息和通信资源的集成，通过专门的指挥调度系统，实

现跨部门之间的统一指挥、协调，实现高效应急、联合行动。

应急事件处理流程主要包括事件信息接收、评估、决策、发布和反馈等环节，支撑事件处理流程的平台就是城市应急联动指挥系统。目前国内城市应急联动系统项目越来越多，呈现百花齐放的态势，而一个城市如何建好自己的应急联动系统，需要做好的远不止技术工作。

事实上，在所有的困难中，最容易解决的问题恰恰是技术问题。从实践中可以看到，应急联动系统的建设需要系统思维，要结合多方因素,充分考虑城市规模、政府体制、组织运作、资源装备、编制经费、权力责任、技术积累等多方面因素，从而因地制宜、实事求是地寻求最合适的解决问题的思路，而不要过于追求某种形式和某种特定的效果，最大限度地达成统一指挥，协同作战为原则。

本报上期刊登的《中国城市应急联动进行时》对我国城市应急联动的主要需求和发展现状进行了综合介绍，在下面的两组文章中，作者根据多年从事指挥系统建设的经验,提供了国内应急联动系统建设的十大问题和四种建设思路,供读者参考指正。

1.体制是首要问题

从国内的目前应急联动实践情况来看，应急联动系统建设遇到的首要问题不是技术问题，而是体制问题。建立应急指挥系统后，政府的各主要应急反应业务被统一到一个平台上处理，从而大大提高了各部门之间的协同程度和应急反应速度，但同时也带来了许多体制方面的冲突。

指挥关系与权责的冲突由于政府管理体系仍是树形的垂直架构,其行政理念是对上负责，而应急联动的快速反应机制需要的是以指挥中心或事件为核心的扁平结构，其运作理念是对事件直接负责。指挥结构与管理结构不统一，在指挥过程中出现权职划分问题，遇到重大问题往往部门说了算，而不是指挥中心说了算，而出现责任事故时，指挥中心又首当其冲。

从各部门业务处理过程来说，由于事件性质不同，各个部门在自身的工作实践中已经形成了一套行之有效的指挥方法和过程，指挥的理念、指挥要素、指挥过程、指挥资源都有各自的特点，业务集中后，如何将这些指挥要素协调起来，确实是一个需要精心考虑的问题。因此，如何定义应急联动中心在政府现有体系中的地位，并确立与其他部门的责、权、利关

系，是保证应急联动中心有效运作的关键。

信息资源整合与数据维护的冲突指挥的基础是信息，应急联动首先要实现信息联动。但是，如果部门之间的权利与责任关系不明确，就会给应急联动指挥信息采集与交换中心带来诸多麻烦，毕竟，数据是各部门的关键资源，出于对数据安全的考虑，或出于对数据高回报的期望，抑或出于对本部门地位的考虑，加上有些部门本来就受到行业法律和文件约束，造成应急联动中心无法取得指挥所需要的数据，而指挥中心也没有相应的预算去获取相应的数据资源。

目前国内应急联动指挥所需要的数据，大多数是通过领导亲自协调取得的，而且大多数据也只是基础数据，对深层次的应用数据往往很难得到，从而影响到指挥中心的高水平决策。“许多数据是动态的，需要随时更新，如果每次更新都需要市长出面协调，这套系统最终很难维持下去。”这句话道出了国内目前的现状。

管理方面的冲突首先是对人员的管理问题。应急联动一般采取的是统一技术平台下各部门联合办公的方式，由于人员来自各个部门，工资、福利、考核等还是立足于原先的管理架构，并没有体现指挥中心对人员的直接管理，因而，指挥中心在管理方面缺乏必要的权威，造成应急联动系统运维困难。

认识层面的冲突正因为体制问题的存在，大家都期望通过应急联动系统来解决这个问题，对技术系统的期望值过高，指望一个技术系统能解决应急联动的所有问题。然而，技术虽然可以在一定程度上弱化体制不畅带来的问题，但不能从根本上解决问题，正是由于这一认识上的偏差，才导致许多系统设计对体制调整和运营规划关注不够。

应急指挥系统是高度复杂的系统工程，必须建立城市应急体系，设立专门机构，组建职业队伍，制定相应的职责、权力和流程方案。例如，美国的联邦紧急事务管理局，俄罗斯的紧急情况部，加拿大的紧急准备署，挪威的民防和应急事件处理局等。我国也应该在建设应急体系的同时组织政府和民间机构，开展应急联动的体制、管理、运营、决策、考核等多层次的研究，构建切实可行的应急联动业务模型、部门协作模型、管理与运营模型，通过不断改进和完善，逐步理顺政府应急联动的体系。

2.“指挥孤岛”是协同的最大障碍

在国内应急指挥的早期实践中，系统设计时对应急指挥中心大楼内的要素考虑比较充分，而对于指挥中心之外的要素考虑不够，因而，在出现重大紧急事件时，应急指挥中心内部虽然有良好的系统支持，但对外部，高层决策部门和一线指挥部门往往采用相对传统的指挥手段，信息获取与协调指挥的效率与指挥中心不匹配，形成了“指挥孤岛”，这在一定程度上制约了应急事件的快速协调和处理能力。

要发挥上下左右各部门的作用，必须构建一个覆盖全面的指挥网络，组成多层次的指挥体系，才能发挥整体作用。多层次的指挥体系应包括：

核心决策系统供最高决策层使用，其主要职责是在平时发挥指导作用，出现重大事件时直接指挥。

中心指挥系统即基本应急指挥系统，是指挥体系的核心系统，承担基本的指挥职能。

分中心指挥系统主要根据属地原则和专业原则，接受中心指挥系统发来的指令，对事件进行二级处警，如卫生部门的公共卫生应急指挥系统等。

基层指挥系统一线事件处警系统，协助对中心指挥系统，和对特定区域事件进行处理，并向中心或分中心指挥系统作反馈，在统一多层次的指挥体系覆盖下，不同层次的指挥系统承担不同性质、不同专业、不同地区的事件处理，并形成分工协作的关系，应急指挥的所有环节都得到有效连接，从而保持对突发事件的高度敏感和快速反应。

3.综合业务支持能力有待于提高

目前国内应急联动系统处于初步发展阶段,系统设计一般是按照用户的需要定制开发，所以,多业务支持的问题还没有浮出水面。但是，如果将思维空间放到整个城市的应急指挥层面看，这个问题就凸显出来。

应急联动业务范围主要覆盖公安、交通、消防、医疗急救、水电气、自然灾害、生产事故等，与以前的状态相比，已经有了巨大的进步。但是从系统设计的角度看,解决问题的思路还局限于就事论事的层面（即系统针对各种不同类型的事件设计相应的处理模块）,缺乏通用的核心处理模型，因而系统的综合业务支持能力比较差。

当城市出现新问题或事件时，系统不能通过增加数据和调整流程来适应新的业务，于是就不断地建设新的应对系统。比如，为了奥运会而建立“奥运应急指挥系统”，为反恐而建立“反恐指挥系统”，针对SARS建立“SARS应急指挥系统”......，如此下去，城市应急指挥体系逐渐多元化、分支化，指挥中心往往应事而生，属于应急使用，运维不成熟，社会投入很高。如果按照这种思路发展下去，久而久之，目前建设城市应急联动中心要解决的问题又会以另一方式出现。

从国外应急指挥系统建设情况看，面向具体事件的指挥系统的市场空间越来越小，主流的应急指挥系统都是平台化的系统，系统设计都面向通用的指挥流程，而不是面向特定事件。例如，美国IPS公司的CAD（Computer Aided Dispatch,计算机辅助调度）系统，除了支持一般的城市应急事件处理外，在特定领域，如机场、港口、城市交通、边防、大型城市活动（如运动会、博览会）等方面都具有很好的适应能力。其根本原因是平台化的指挥系统，可以随时在系统中设定新的业务控制逻辑、增加事件处置资源，使系统很快就具备了处理新事件的能力。

综合的业务支持能力是应急联动系统成熟化的一个重要标志。目前，国内系统存在两个方面问题，一是业务规范性问题，没有业务规范性，就不可能有统一的业务处理逻辑，因而也就不可能平台化、通用化；二是技术支撑能力不足的问题，系统结构的开放性和灵活性不