行政调解协议性质和效力

行政调解协议的性质和效力
摘要：行政调解协议长期效力不明，制约了行政调解制度应有功能的发挥。

《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》解决了长期困扰行政调解的效力问题，使我国行政调解这种纠纷解决方式焕发了新的活力。

同时也产生了一些新的弊端，本文将对此作简单分析。

关键词：行政调解；民事合同；效力
作为行政调解最终能达到一个什么样的效果，完全取决于调解协议的效力，而行政调解协议效力问题在我国近几十年来一直是讨论和关注的焦点，特别是在2002年我国最高法院确认了民事调解协议的效力后，行政调解协议的效力更是成为行政调解亟待解决的问题。

2009年7月最高法院颁布的《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》解决了长期困扰行政调解的效力问题，使我国行政调解这种纠纷解决方式焕发了新的活力。

笔者试图从《意见》出发，通过与一般民事合同的分析对比，对行政调解协议的性质和效力进行界定并分析《意见》对行政调解协议的确定所产生的一些弊端。

一、行政调解协议的性质
依据最高人民法院《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见(以下简称《意见》)》的规定，”行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，
经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质”。

这就第一次从司法解释上对行政调解协议的性质和效力做出了明确规定。

笔者认为，该《意见》的出台，对于推动我国行政调解制度的发展，无疑将会产生深远的影响。

然而我们简单地将行政调解协议视为合同会使得行政调解协议在理论和实务上都可能面临一些问题。

因为从行政调解协议本身来说，虽然其具有典型的合同形式，但相对于一般的民事合同，又具有它本身的特点。

主要表现为以下几方面：
1、在协议成立方面，一般的民事合同的成立是基于一定的民事法律事实产生民事权利和义务，这种合同的目的在于设立、变更或终止民事权利义务关系。

而行政调解协议的对象，是指一定法律关系所产生的争执。

所以，同一般民事合同区别在于，行政调解协议是由争议的法律关系作为客体而存在，其目的在于解决彼此之间的争端，特别是作为第三方的行政机关的介入，从而达到确定民事权利义务的目的。

2、在协议生效方面，一般的民事合同经双方当事人合意并签字即可生效，即产生相应的法律效力。

行政调解协议的生效处理，类似于人民调解协议，即协议经达成后除了双方当事人合意和签字，还需要经调解委员会确认签字并盖章从而才能产生相应的法律效力。

2009年7月最高法院颁布的《意见》规定”具有民事合同性质的调解协议，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力，确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事
人拒绝履行的，另一方当事人可以依法”申请人民法院强制执行。

通过法院的这一认定，直接使行政调解协议不同于一般民事合同，用法院强制执行来保障协议效力。

3、在协议落实方面，一般的民事合同如果存在被撤销或被宣告无效的情形，法律后果一般是返还财产或是赔偿损失；而行政调解协议一旦被行政机关撤销或是被法院认定宣告无效，原来的纠纷依然存在，双方当事人仍可以原有的争议法律关系向法院提起诉讼，且诉讼的原被告仍是原纠纷双方当事人，而不以行政调解机关作为被告的诉讼。

4、在管辖法院的确定方面，根据《意见》第二十一条的规定”当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖的规定。

当事人没有约定的，除《中华人民共和国民事诉讼法》第三十四条规定的情形外，由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖。

经人民法院委派或委托有关机关或者组织调解达成的调解协议的申请确认案件，由委派或委托人民法院管辖。

”这一条的规定，明显区别于我国对于民事调解协议规定的”一旦调解协议发生争议，基于人民法院对调解组织的指导和监督，当事人只能向调解所在地人民法院提起诉讼。

”也凸显出我国对于行政调解协议规定的科学性与合理性，更便于实际操作。

二、行政调解协议的成立和生效
（一）行政调解协议的成立
根据《意见》的规定，我国的行政调解协议具有民事合同性质，因此，行政调解的协议的成立就必须满足合同生效的要件。

在《意见》的第二大点：促进非诉讼纠纷解决机制的发展里边就对其成立做出了规定：1、行政调解协议成立的基础和前提是要在我国相关行政机关的调解下达成；2、明确规定双方的权利义务内容；3、最后要经双方当事人签字或盖章。

（二）行政调解协议的生效
最高人民法院在1997年4月16日《关于超过诉讼时效期间当事人达成的和解协议是否应当受法律保护的答复》中指出：”超过诉讼时效期间，事人双方就原债务达成的和解协议，属于新的债权债务”。

而在另一个司法解释-1998年6月11日颁布的《关于人民法院执行若干问题规定》中，也有这样的规定：”双方当事人可以自愿达成和解协议，变更生效法律文书确定的履行义务主体、标的物及其数额、履行期限和履行方式。

”“当事人之间达成的和解协议合法有效并已履行完毕的，人民法院作执行结案处理”。

我国1989年国务院的《人民调解委员会组织条例》第二条规定:基层人民政府指导人民调解委员会的工作。

1990年司法部的《民间纠纷处理办法》中规定:对于人民调解不能解决的民间纠纷可以由基层人民政府的司法行政人员处理。

江苏省高级人民法院2001年全省民事审判工作座谈会纪要第七部分第九条规定：”就道路交通事故损害赔偿或者一般人身损害赔偿，当事人自行达成和解协议，或者在公安机关主持下达成调解协议后，一方反悔向人民法院起诉
的.应保护其诉权。

但其不能证明在订立协议时具有无效或者可撤销情形的，应认定协议有效。

”这里，确认了公安机关调解的交通事故损害赔偿协议以及一般人身损害赔偿协议这种特定的行政调
解协议具有法律有效性。

2002年司法部的《人民调解工作若干规定》提出：基层人民政府的司法所(科)可以协助参与人民调解委员会对具体纠纷的调解。

以司法解释的方式确认了人民调解协议具有合同效力。

2009年7月24日最高人民法院印发《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的通知，从而在司法层面上以民事合同的性质确认了我国行政调解协议的效力。

同时，根据《意见》，下列几种情形，人民法院不予确认行政调解协议的效力：（一）违反法律、行政法规强制性规定的；（二）侵害国家利益、社会公共利益的；（三）侵害案外人合法权益的；（四）涉及是否追究当事人刑事责任的；（五）内容不明确，无法确认和执行的；（六）调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的；（七）其他情形不应当确认的。

三、《意见》产生的弊端应对策略之分析
行政调解归于拥有国家权力的行政机关进行调解，最高法院明确了行政调解协议的民事合同性质，并可以经法院确认其效力从而具有强制执行力。

这原本是行政调解这一领域一直所要追求解决的问题，也是行政调解存在的意义之所在，但它的弊端也正是在协议效力被确认后凸显而出，这就需要我们分析这些弊端并应该积极去避
免这些弊端所产生的不良影响。

（一）明确自愿调解的原则，尊重当事人的真实意思表示
行政调解不同于人民调解，在调解主体上，不能保证行政调解协议的达成不是在行政机关滥用行政权力的情形下；作为行政调解主体的行政机关应始终以中立第三人的身份出现，其意愿和行为不应具有强制性。

但我国自古以来对于行政具有一种畏惧感，行政机关在调解的过程中处于一种强势地位，而行政调解协议作为一种民事合同性质的协议，它是否完全出自于纠纷当事人意思自治之下，调解协议的达成是否是纠纷当事人自愿，会不会带有行政强制处罚色彩，在实际的操作中很难得到保证。

如果调解是违背当事人自愿原则，那么必然会损害到一方当事人的利益，行政调解协议的公平公正性也就难以保证。

即便确认行政调解协议为民事合同性质，也无法保证其具备民事合同的当事人意思自治和充分表达这一本质特点。

（二）重视行政调解对于纠纷解决的独特作用，完善我国行政调解制度
最高法院的《意见》对其做出民事合同性质的确定将使行政调解发挥更大的作用，但单纯地确立行政调解协议的性质并不能实现发挥行政调解协议对于纠纷解决的独特功能，还需进一步完善我国行政调解制度。

首先，规范行政调解的程序。

防止权力滥用的有效途径就是规范、
统一的程序，同时也有助于纠纷即时、合理的解决。

统一、明确的行政调解程序可以抵制行政机关滥用行政权力，而我国目前关于行政调解的程序的规定很少，而且杂乱的分布于各部门法之中，难以保证程序的规范性，长远来看，我国有必要制定一部相对于行政调解程序的法律，从而从程序上防止行政权力的滥用，减少行政调解的随意性。

其次，严格法院认定行政调解协议的条件。

既然赋予了行政调解协议具有强制执行力，且是在法院认定的基础上，把一个原本为民事合同性质的协议赋予强制力，那么法院在认定的过程中，就一定得严格按照认定的程序，审查所需要认定的内容，审查协议的达成过程是否公平公正、所达成的协议内容是否合法。

总之，2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》对于行政调解协议效力的确认，在司法层面上保障了行政调解执行力，加上行政调解调解主体的优越性、专业性、权威性有利于即时解决纠纷，彻底消除矛盾。

也解决了行政调解人员在当事人不服调解协议而提起诉讼成为被告的尴尬局面，这不仅是对行政调解社会作用和法律作用的肯定，也将极大地提高相关行政机关调解人员的工作积极性，同时将大大提升行政调解在社会中发挥的作用，同时能最大限度、更高效力地促进纠纷的解决，在此基础上更加完善我国行政调解制度，同人民调解相结合，充分发挥行政调解的优势条件，对和谐社会的构建发挥其应有的作用。

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作者简介：江敏，男，四川绵阳人，浙江农林大学硕士研究生，研究方向为环境法。