个人集资建房主要法律问题与风险全面分析

个人集资建房主要法律问题与风险全面分析

一、引言

个人集资建房，自去年下半年来在北京亮相以来，现已成为房地产界最引人注目的热点，虽然其组建模式和参与人群结构不尽相同，但已形成了我国房地产市场中的另类潮流。各地电台、报刊杂志、网络等媒体更是炒的不亦乐乎。但从众多城市个人集资建房案例分析，其实这根本就不是法律意义上的个人集资建房，集资建房人对此存在许多法律认识方面的误解。更让人担心的是，相当部分的集资人对投资与出资购买的区别与风险完全没有概念或者相当平浅，这很有可能会涉及到社会稳定问题。因此，我认为，有必要对个人集资建房的主要法律问题作全面的分析，以此提醒那些盲目的集资人，对集资建房失败后会对社会产生不良后果作些预测，以期望引起政府关注。

二、个人集资建房的出现背景分析

目前，我国城市个人要获得居住房屋，不外乎以下五种方式：购买商品房，购买公房，公房承租，单位集资建房，购买二手房。但实际上，除以上四种外，还有一种方式，也是我国法律允许的，那就是个人自建房屋。但由于目前我国在城市规划区内的国有土地上建造房屋，首先必须要取得合法的土地使用权，而要取得合法的土地使用权，则必须要通过出让手续获得土地使用权，这对个人来说，无疑是天方夜谭。因此，个人自建房屋理论上可以，但实际上已行不通。

应该说，在市场经济中，购买商品房是个人获得居住房屋的最佳方式，也是市场经济发展的必然趋势。但由于政府的积极作为导致目前的商品房价不断上涨，已远远超过了普通工薪阶层的经济承受能力。再加上自1998年1月起我国停止货币分房政策以来，又堵住了许多职工尤其是在1998年后参加工作的国有企业职工通过单位谋求居住房的通路。在这种情况下，个人集资建房行为出现也可谓顺应潮流。简言之，之所以在购买商品房改善居住生活已成为主流的情况下出现个人集资建房现象，主要责任就在于地方政府的行政作为与行政不作为。

我这里说的地方政府行政作为，就是地方政府不断出台推动商品房价上涨的重要政策，比如说土地储备制度和取消商品房土地使用权的协议出让。由于这些行政政策的出台，使得在商品房价中占据绝大成本的土地成本猛增，从而直接导致了房价的猛涨。至于这两个政策是否合法性，不在这里讨论范围。但地方政府的积极行政行为是推动商品房价上涨是不争的事实。

我这里说的地方政府行政不行为，就是地方政府为了谋取更大的经济利益，为了实施经营城市的战略决策，对我国早就出台的对城市中低收入阶层的个人合作建房的优惠政策倾斜和相关政策规定不予以实施。在目前个人集资建房的呼喊日益高涨之际，地方政府仍然装聋卖哑，还大发空弹，说具体实施细则正在研究讨论等，说这是计划经济时代的政策目前已经不适用等，这不能不让人感到非常地失望。

三、个人集资建房的政策与法律支持

前面已经说过，城镇居民个人造房在我国是允许的。

政策支持： 1991年12月31日，由国务院住房制度改革领导小组颁发的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》第六条：“住房投资和建设体制问题。住房投资和建设体制的改革，就是把现行由国家、企业统包的住房投资体制，转换成国家、集体、个人三方面共同负担的住房投资体制。各地政府应大力支持单位或个人的集资、合作建房，特别是结合“解危”、“解困”进行的集资、合作建房。计划、金融、财政、税收、城建、规划、土地等有关部门应该积极配合、支持，通过减免税费等扶持政策，努力降低建房造价。……” 1994年7月18日，由国务院发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》第二十六条：“鼓励集资合作建房，继续发展住房合作社，在统一规划的前提下，充分发挥各方面积极性，加快城镇危旧住房改造。”以上从政策上阐述了国家对个人集资建房的态度是鼓励与支持的。

法律支持：依据是《中国人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国建筑法》。这两个法律是目前我国对城市建设管理的最重要的法律，是直接适用各种建筑物的统筹规划、立项许可、施工审批等法律。在这两部法律中，没有任何禁止个人可以建房的规定。

行政法规支持：依据是国务院颁发的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》行政法规。该条例的第二条非常明确规定了“中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。” 也就是说，以上法律从理论上支持了个人建房的行为是合法有效的。

具体实施方案支持：这就是1992年2月14日，由国务院住房制度改革领导小组、建设部、国家税务局联合印发的《城镇住宅合作社管理暂行办法》。该《办法》的宗旨：“为了鼓励城镇职工、居民投资合作建造住宅，解决城镇居民住房困难，改善居住条件，加强对城镇住宅合作社的组织与管理，制定本办法。”该《办法》共计30条，对城镇居民合作建造住宅的成立、行政管理、如何运行、减免税费的优惠政策、及建造后的房屋归属问题等都作了详细的规定。这些规定，是完全可以具体操作的。而且，其实，该《办法》的出台背景，是国家在结合北京、上海、沈阳、武汉、昆明等城市的实践运作情况的成功经验之基础上才制订出来，并向全国范围内推广应用的。但是，遗憾的是，地方政府为了提高地方财政收入，改善公务管理经济，一直就没有很好地来执行这规章。

四、个人集资建房的概念与主要内容

真正法律意义上的个人集资建房，是指城镇职工、居民为了改善居住条件，共同投资合作建造住宅，在政府指导和管理下成立城镇住宅合作社，在国有划拨土地上建造自用房屋的行为。这与目前社会上流行的个人集资建房是两码事，是完全不同的两种行为。他们的唯一相似之处就是都需要个人出资。两者之间的主要区别：

1）土地：（法律）个人集资建房的建造土地是政府划拨的；而（社会）个人集资建房的建造土地是通过出让竞得；

2）实施主体：（法律）个人集资建房要在政府房管局的指导下成立非赢利性组织即城镇住宅合作社来运转整个建造过程；而（社会）个人集资建房没有这规定；

3）优惠政策：（法律）个人集资建房可以享受国家的税费减免的优惠待遇；而（社会）个人集资建房不能享受；

4）资金来源：（法律）个人集资建房资金来源于：社员交纳的资金，银行低息贷款、政府和社员所在单位资助的资金，其他合法收入的资金；而（社会）个人集资建房只能是个人出资，更无法享受银行低息贷款。

5）房屋产权：（法律）个人集资合作建造好的住宅产权根据不同出资形式，有合作社所有、社员个人所有、住宅合作社与社员个人共同所有等形式；而（社会）个人集资合作建造好的住宅归自己所有。

6）房屋流通：（法律）个人集资合作建造好的住宅不得向社会出租、出售。社员家庭不需要住宅时，须将所住住宅退给本住宅合作社。住宅合作社以重置价结合成新计算房价，按原建房时个人出资份额向社员个人退款；而（社会）个人集资合作建造好的住宅和商品房一样，可以自由流通。

通过以上分析，我们可以很明确的得出结论：如果是（法律）个人集资建房，那么建造好的住宅的价格会远远低于同期同等商品房价，换句话说，建造这样的房屋只需要房屋的建造成本。如根据目前杭州普通商品房的平均建造成本，则不会超过每平方米1000元。而（社会）个人集资建房，省下的只是开发商的销售成本、可得利润和契税。

五、社会上流行的个人集资建房的模式

从目前个人集资建房的组建模式来看，有以下几种方式：

第一种，成立公司（有限责任公司与股份有限公司）。由于集资合作建房需要的投入资金巨大（大中城市一般至少在1000万元以上），这就需用更多的集资人参与。那么，如果是成立有限责任公司，要受到股东50人的限制（隐性股东由于不受法律保护，这里暂不讨论）。如果是成立股份有限公司，那么又受到严格的控制与管理。

第二种，成立个人合伙企业。但由于个人合伙需要承担无限责任的风险，集资合作建房的人又都处于城镇中低阶层的收入水平，因此，不可能来冒这个风险。实际上无法实施。

第三种，成立社团法人。首先，我国政府对社团组织设立非常严格（硬控制与软控制），在没有获得政府或事业单位的支持下，全靠自然人发起设立一个社