省管县改革对广东县域经济发展的作用分析

省管县改革对广东县域经济发展的作用分析摘要：与市管县体制相比，省管县体制使得县级政府获得了更大的财政自主权以及行政管理权，有利于县域财政收入的增长。

广东省省管县优先进行行政管理权下放，随后进行财政直管，探索出一条适合省情的改革道路。

在省管县改革之前，广东省县域经济发展落后于其他发达地区，并且省内县域经济发展不均衡。

通过近两年来的省管县改革，广东省县级政府行政及财政自主权扩大，发展经济的积极性高涨，县域经济发展也开始提速，这说明省管县体制对广东县域经济发展起到了促进作用。

关键词：省管县；行政分权；体制改革；财政分权；县域经济广东省总体经济实力排在全国首位，但其县域经济实力却相当薄弱。

广东省从2004年开始，将经济发展的重心移向县域经济领域。

为了促进县域经济发展，广东省政府相继出台了多种措施，比如向县域下放经济社会管理权限，以及省直管县试点改革等。

广义的“省直管县” 既包括财政直管，也包括行政直管。

而狭义的“省直管县”是指“财政直管县”。

2005年刘凌波将“省管县”改革具体模式分为以下五种类型：全面放权的浙江“省管县”改革，有倾斜的山东“省管县”改革，先扩权再直管的湖北“省管县”改革，稳妥渐进的安徽“省管县”，以及注重制度创新的吉林“省管县”改革。

[1]2009年广东省在佛山顺德区试点“行政直管”改革，2010年在南雄市、紫金县、兴宁市、封开县实施“财政直管县”试点改革。

广东省管县改革路径可归纳为：先扩权后试点，行政省管县试点先于财政省管县改革，省管县改革伴随着撤县设区的浪潮。

本文围绕着广东省管县改革的实践，通过分析广东县域经济发展的趋势，探讨省管县改革对促进广东县域经济方面的积极作用。

一、广东省管县改革进展状况（一）先扩权后试点，行政省管县试点先于财政省管县改革广东省在正式实施省管县改革之前，先公布了多项向县域下放权力的政策措施。

比如，2004年上半年出台《促进县域经济财政性措施意见》、《关于加快县域经济发展的决定》两项政策，以及财政、项目审批及干部行政级别的三项配套改革政策。

2005年又公布了《广东省第一批扩大县级政府管理权限事项目录》，其中涉及市场准入、企业投资、外商投资、资金分配和管理、税收优惠、认定个人的技术资格及部分社会管理等方面的内容，共214项。

其中，由县（市）直报省审批（审核、核准）、报市备案事项176项。

上述放权政策的实质是，缩减地级市的管理权，相应扩大县域管理权，目的是为实施省管县改革打下良好的基础。

与其他省区先财政省管县试点后行政省管县改革不同，广东省首先在顺德区试点行政省管县改革，之后在其他地区实施财政省管县改革试点。

2009年8月，广东将佛山市顺德区作为行政体制综合改革的实验区，从此行政体制综合改革试点正式启动。

县区除了党委、纪检、法院等以外，所有经济、社会、文化等领域均被赋予地级市管理权限。

试行省直管县体制，进一步扩大了县级政府经济社会管理权限。

2010年10月1日，广东将南雄市、紫金县、兴宁市、封开县确定为“省直管县”财政体制改革的试点。

试点方案指出，县（市）的地方税收及非税收入，除中央和省级收入外，归县（市）财政所有。

转移支付、税收返还、所得税返还等由省财政直接核定并补助到县（市）。

取消地级市与县（市）之间日常的资金往来关系，确立省与县（市）之间的财政资金直接往来关系。

地级市与县（市）之间如有结算事项，必须通过省财政办理。

（二）撤县设区，强县成为了省管县改革中利益争夺的焦点在省管县改革过程中，广东省出现了撤县设区的浪潮。

如深圳的龙岗、宝安，广州的增城、花都，汕头的潮阳、澄海，惠州的惠阳，珠海的斗门等，无一例外地都由县（市）改为区。

而最轰动的，要数顺德、南海这两个全国百强县排名前五名并拥有“准地级市”待遇的县（市），与高明、三水一起被收归为佛山的市辖区。

有些大中城市以城市发展空间不足，或者与周边的县（市）在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题的存在为由，将周边的经济较发达的县重新划归为城区。

但这里也不乏市与省之间争抢强县管理权的利益争夺问题。

如广东省政府发展研究中心谭炳才说，澄海与汕头地理位置上相距较远，把澄海撤县改区就有点牵强，这是一种“抢地盘”式的疯狂区县划分行为。

广东省管县改革步伐非常缓慢，不管是财政省管县改革，还是行政省管县改革，至今为止也只算是介于省管县与市管县中间的过渡状态。

省管县改革对广东县域经济能否起到一定的促进作用呢？二、广东县域经济概况广东省共有67个县（包括县级市，下同），本文将上述67个县分为珠三角地区县域、东西两翼县域以及北部山区县域等三大区域。

珠三角地区县域包括广州、深圳、东莞、佛山、肇庆、江门、珠海、惠州、中山等地的15个县；东西两翼地区县域指湛江、阳江、茂名、汕头、汕尾、揭阳、潮州等地区的22个县；北部山区县域是指韶关、河源、清远、云浮、梅州等地区的30个县。

广东县域经济与发达省份相比整体发展水平落后，并且差距较大；省内不同区域间县域经济发展不协调，县域经济发展速度依然缓慢。

（一）广东县域经济落后于其他沿海发达省份广东与沿海经济发达省份相比，其县域经济总体发展水平较落后，尤其近年来，基本竞争力呈现下降趋势。

广东67个县的人口约占全省的63％，县域地区生产总值约占全省的18％，财政收入仅占全省的7％。

江苏省52个县的人口约占全省的67％，县域地区生产总值约占全省的50％，财政收入约占全省的34％。

而浙江县域经济约占全省地区生产总值的70％，财政收入约占全省44%。

[2]在全国百强县评比中，广东省也远远落后于浙江、江苏、山东、福建等省份。

在2001年的全国百强县中，广东有15个县，但在2005年和2006年只有增城县入围到百强县，从2007年至今也只有增城和博罗两个县位列全国百强县。

近几年广东百强县数量锐减与百强县中有6个已改成市辖区有关，但是，更主要的是与县域总体经济实力下降有关。

（二）省内不同区域间县域经济发展不平衡1.县域生产总值分布不均，增长速度差异显著。

2009年广东省县域生产总值为7186.88亿元，与2004年的4192.84亿元相比增长了71.4%。

全省县域生产总值中，珠三角县约占35%左右，东西两翼约占40%，北部山区仅占25%。

2004年至2009年生产总值增幅最高为北部山区，达96.5%；珠三角和东西两翼，分别为64.6%和64.2%。

北部山区县域生产总值虽然远低于珠三角和东西两翼地区，但是，增长幅度却最高。

2.县域人均生产总值差异越拉越大。

2004年珠三角县域人均生产总值比东翼、西翼、以及北部山区均约高于6000元，但是在2009年珠三角县域人均生产总值已超过其他地区约50000元，在5年内差距拉大了10倍左右。

2004年至2009年，人均生产总值增幅最高为西翼，达7.17倍；最低为珠三角，仅为4.04倍。

3.县域一般预算收入增速较快，但是区域差距越拉越大。

珠三角地区县域一般预算收入总值和增长幅度远远高于其他两个区域，北部山区县域一般预算收入增长幅度高于东西两翼。

2009年广东省县域一般预算收入为294.91亿元，与2004年的88.16亿元相比增长了235%。

2004年县域预算收入中，珠三角占43.1%，东西两翼占29.5%，北部山区占27.4%。

而在2009年珠三角占46.2%，东西两翼占26%，北部山区占27.8%。

县域一般预算收入增幅最高地区为珠三角地区，在2004至2009年增长了258%，北部山区增幅达240%位居第二，东西两翼县域一般预算收入增长最缓慢，仅为195%。

珠三角虽然只管辖15个县域，但其生产总值和一般预算收入均高于北部山区的30个县域。

北部山区的县域生产总值和一般预算收入在全省所占的比重较低，但是，发展速度较快，在2004年以来的近5年内其增长速度已超过了全省县域平均水平。

最近几年，东西两翼县域也取得了较大的发展，但是，其发展速度不如北部山区，甚至达不到全省县域总体平均水平。

广东省县域经济在最近几年虽然有了快速发展的势头，尤其北部山区县域经济发展速度较快，但总体竞争力依然落后，且省内发展不平衡的矛盾仍然突出。

如何快速提升整体发展水平，以及缩小省内不同区域间差异是广东省经济发展中面临的重大问题。

近些年出台的促进县域经济发展的政策以及省管县改革对改善广东县域经济发展的作用程度如何呢？三、省管县改革对广东县域经济的影响（一）理论分析：权力下放与县域经济发展相关性由于广东省省管县改革开始于2010年，故此，尚无法对其财政分权与县域经济发展的相关性进行回归分析。

但学界的理论和实证研究表明，二者具有较强的相关性。

有学者认为县际竞争是中国经济奇迹出现的一个重要原因。

[3]也有学者认为中国经济三十年发展与政府分权改革离不开。

[4][5]有学者对政府分权改革是否促进经济效率和经济增长进行经验研究,其中Lin and Liu (2000)、Jin et al. (2005)发现了财政分权有利于经济增长的证据, [6][7]史宇鹏和周黎安以计划单列市为例,考察行政性分权所带来的效果,结果表明地区行政性分权对经济效率的提高有促进作用。

[8]省管县体制改革是一种地方政府管理体制创新,它具有强烈的分权性质。

经济管理权限下放使得县级政府拥有更多的经济自主权,有利于快速准确地做出经济决策。

在地方官员晋升激励的作用下,[9]可以保证经济权力下放带来的灵活性被更好地用来促进地方经济发展。

卢新波等以实证方法验证了浙江省省管县改革与县域经济发展的相关性。

下放权力、固定资产投资、人口密度、工业化、储蓄水平等对县域经济发展的影响均显著大于零。

他们发现，改革虚拟变量与时间虚拟变量交互项(du×dt)的系数与人均GDP之间的相关性水平达到了5%的显著水平上。

考虑未加控制变量的回归结果中发现该交互项的系数为0.03,它表明在保持其他投入不变的条件下,改革政策可以使人均实际GDP平均提高3%。

[10]李夏影以实证分析方法得出了湖北省省管县财政体制改革与县域经济发展正相关的结论。

[11]（二）数据分析：广东县域经济发展与促进县域经济政策结合以上理论，我们分析2004-2010年间广东县域经济在全省生产总值中所占的份额和县域生产总值增长幅度，观察权力下放政策与经济发展趋势间的相互衔接性。

2005年县域生产总值为3912.50亿元，到2010年时已达到8561.14亿元的高水平。

县域生产总值在5年内增长2.18倍。

而且从2007年开始县域生产总值在全省生产总值中所占的份额呈现连续上涨的趋势，由2007年的17.4%上升到2010年的18.6%。

2006年之前县域生产总值增长幅度一直低于全省增长幅度，但是2007年之后县域生产总值增幅超过了全省生产总值增长幅度。