深化改革进一步完善土地管理制度

深化改革进一步完善土地管理制度土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的场所，亦是农业生产的基本生产资料和劳动对象。

诚如马克思所指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。

我国自改革开放以来，十分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强人民珍惜土地，合理利用土地的国情教育；同时，还运用法律手段加强、规范土地管理。

《土地管理法》颁布实施以来，及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。

”是我国实施可持续发展战略的重要步骤。

可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发展”明确地把“促进社会经济可持续发展”作为立法的指导思想，成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短缺，实施土地可持续利用的重要保证。

符合我国市场经济发展的客观要求。

因此，我国把促进社会经济可持续发展，作为土地资源立法的指导思想，符合社会主义市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。

一、加强土地利用总体规划管理，切实保障有限的土地资源的开发利用和社会经济的协调发展土地利用总体规划是指县级以上人民政府为贯彻执行国家土地利用政策，并根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的自然、社会经济条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。

《土地管理法》实施土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成及其编制程序作了明确的规定。

1、土地利用总体规划编制的依据和原则。

《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。

”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

2、土地利用总体规划编制的内容土地利用总体规划按不同层级政府的职能不同，地域空间尺度不同，各级政府负责编制和实施本级土地利用总体规划的任务和内容也不尽相同。

总的来看，国家、省、市、县、乡五级规划体系中，从上至下，规划任务和内容由宏观逐渐向中观，进而向微观转变。

国家和省级土地利用总体规划属于高层次的政策性规划，主要起宏观调控作用；地区（市）级规划是由由省级规划向县级规划过渡的中间层次，其中，市域土地利用总体规划仍属于政策性规划的范畴，中心城区土地利用总体规划则属于管理型规划；县级土地利用总体规划属于管理型规划，是土地利用管理的重要依据，也是保证省级和全国土地利用总体规划实现的关键。

根据地级规划所规定的土地利用方向、重点基础设施的布局，结合本县的土地资源特点，确定县内的土地利用方向、各类用地的规模和布局，重点确定耕地、土地开发整理和城镇建设用地控制指标和布局，并把指标分解到乡；进行土地利用分区，编制各分区用途管制规则；制定实施规划的措施。

3、土地利用总体规划编制的程序土地利用总体规划工作一般可分为准备、编制、审批三个阶段。

即组织与技术准备阶段、编制规划阶段、规划审批和公布实施阶段。

为了确保土地利用总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为社会经济持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配置，国家对土地利用总体规划中的建设用地实行总量控制。

地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。

二、实行土地用途管制制度，强化耕地保护措施，保障土地资源合理的开发利用实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。

《土地管理法》第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。

”这是根据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国情而确立的法律原则。

我国过去土地管理法虽然也规定各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。

《土地管理法》将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地，并明确界定其法律概念。

根据《土地管理法》规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇人民政府编制土地利用总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。

国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。

耕地保护是《土地管理法》的重点。

耕地保护的实质在于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以有效地提高和改善土地的自然经济条件，促进土地对社会经济可持续发展的支撑作用。

当前，我国土地利用的结构和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降，耕地承载力已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损毁和质量下降问题突出。

因此，切实保护耕地已成为当务之急。

《土地管理法》确立了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”的法律原则，并明确规定耕地的特殊保护等相应的措施。

1、国家实行占用耕地补偿制度。

非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。

因此，现金补偿不得以现金替代应开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。

省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令其在规定期限内组织开恳与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。

2、国家实行基本农田保护制度。

依照《土地管理法》，下列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者省级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定划入基本农田保护区的其它耕地。

国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用，也必须由国务院批准禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。

已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原农村集体经济组织恢复耕种。

承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

4、加强未利用地管理，防止水土流失。

水土流失是我国土地资源保护所面临的一个严重问题。

水土流失不仅直接减少现有的土壤面积，而且还能使土地地质退化，土地生产能力衰退。

因此，新《土地管理法》在对耕地特殊保护的同时，对未利用地的开发也作了相应的规范。

从总体上看，国家鼓励单位或个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；开发未利用的土地如果适宜农用地的，应当优先开发成农用地。

但是，开恳未利用地必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划的可开恳耕地，禁止围湖造田和侵占江潭滩地。

根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开恳，围垦的土地，要有计划、有步聚地退耕还林、还湖、还牧。

三、建立土地监督、检查制度，强化土地利用管理土地监督检查制度是指县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为以及土地利用状况、效果的检查、监测和验证等一系列经济、技术和法律措施的总称。

其主要内容包括：（1 ）建设用地总量和耕地保有量的监督检查，确保耕地保有量不减少；（2 ）土地用途的监督检查，严格限制农用地转为建设用地和耕地转为非耕地，保证国家土地用途管理制度的顺利实施；（3 ）土地利用总体规划的编制和执行情况的监督检查，坚决制止、查处弄虚作假、移花接木等行为；（4）占用耕地补偿和开恳情况的监督检查，保证“占多少，垦多少”原则得以实现；（5）土地利用状况及其效果的监督检查，加强对造成土地沙化、盐渍化、土地污染，以及闲置、抛荒耕地等违法行为的查处；（6）土地权属的监督检查等。

四、为适应新形势的发展需要，进一步完善土地管理制度。

土地制度改革是解决当前土地资源利用不当与保护不力的重要手段。

土地制度改革主要包括土地产权制度、征用制度、储备制度、收益分配制度和失地农民社会保障制度改革。

土地征用实质是土地产权及其收益的重新配置，土地制度改革的核心问题是土地产权制度改革。

产权的安全性、稳定性和延续性是土地资源高效利用与保护的根本动力。

当前土地征用范围过宽、补偿过低、失地农民安置不当已经成为较大的社会不安定因素，严重影响未来公益性用地的供给，土地利用的社会效益大大降低。

以稳定土地市场为目标的城市土地储备制度行为异化，经营性用地储备比例过高，片面追求土地收益最大化，基础设施等用地供给不足；同时，土地储备规模不适，制度运作风险与资金负担过大。

只对当期地方政府负责的土地收益分配制度刺激了低地价、零地价等恶性竞争行为，导致建设用地供给失控，土地资源严重浪费。

因此，必须加快土地制度改革，明晰土地产权边界，规范政府土地行为，保障一般经济主体与未来政府的合法土地权益，为土地资源高效利用与合理保护奠定结实的制度基础。

土地资源的高效利用和保护还有赖于政府的宏观调控。

我国土地市场的发展现状决定了要求政府必须执行产权界定，完善市场交易规则，建立土地收益分配体制，培育市场竞争主体，完善土地市场体系等职能，促进土地资源流动和优化配置。

同时，由于市场无法对土地资源，尤其是耕地、林地和草地等资源所发挥的生态和环境功能进行全面评价，无法自动内部化土地利用中的外部成本，必须建立有效的公共政策体系，以消除外部性、弥补市场缺陷。