关于开展特定非金融行业反洗钱监管有效性研究

关于开展特定非金融行业反洗钱监管有效性研

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文稿归稿存档编号：[KKUY-KKIO69-OTM243-OLUI129-G00I-FDQS58-

关于开展特定非金融行业反洗钱监管有效性研究我国金融机构反洗钱自2003年正式实施以来，特别是2006年《反洗钱法》颁布后，国家反洗钱体系建设不断加强。但纵观目前我国反洗钱制度框架设计和反洗钱义务主体界定，国家反洗钱体系仍然存在着对特定非金融机构洗钱风险预判不够充分和法规建立缺位的制度“短板”，有悖风险为本的反洗钱原则。

一、我国特定非金融行业反洗钱监管的现状和不足

二、（一）立法上未做出义务主体（特定非金融机构）的具体界定。

我国《反洗钱法》第三条明确，在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法履行反洗钱义务。我国虽从立法角度将特定非金融机构纳入反洗钱义务主体，但对其行业范畴、职业类型、义务责任和监管办法等仍未具体界定，已成为反洗钱体系中的防范“空位”。

（二）制度上未确立特定行业的法定职责。

中国人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门，依据《反洗钱法》规定，2006年、2007年，独立或会同银监、保监、证监“三会”制定了《金融机构反洗钱规定》及客户身份识别、可疑交易报告、交易记录保存“三项制度”；2010年、2012年制定了《非金融机构支付服务管理办法》和《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》，确立支付机构的注册许可制度和反洗钱义务，但一般特定非金融机构的反洗钱法定职责建立仍为空白。

（三）体系上未接轨反洗钱国际组织标准。

金融行动特别工作组（FATF）2012年通过的《打击洗钱、恐怖融资和扩散融资的国际标准：FATF建议》，第D节预防措施，建议22特定非金融行业和职业客户尽职调查中，明列了对不动产中介、贵金属和珠宝

交易商、律师、公证人、其他独立的法律专业人士等五种行业和职业的反洗钱监管要求。我国对应国际标准中涉及的特定行业和职业，目前仍未纳入特定非金融机构反洗钱义务范围。

（四）管理上未覆盖反洗钱发展的外延演进。

我国近年发展较快的小贷公司、评估公司、典当行、拍卖行、彩票业等特定行业，具有融资或准融资功能，洗钱暗流寻求此领域的趋向已是必然。但按FATF新《四十项建议》提出的对特定行业反洗钱监管要求，这些行业仍游离于履行反洗钱义务主体范围之外，易成为洗钱资金集聚的“洼地”。

二、影响特定非金融机构反洗钱监管有效性的因素分析

（一）法律制定难。

特定非金融机构涵盖范围广,涉及行业多,制定统一的或分业的反洗钱监管办法复杂困难；如与金融机构履行同等的反洗钱义务，势必增加其运营成本，影响其本业经营；如承担差别化义务，则可能影响反洗钱法律体系的稳定。

（二）特定非金融机构反洗钱配合协作难。

特定非金融机构反洗钱是一个庞大的系统工程，涉及经济社会众多领域，不同行业间协调复杂困难。我国反洗钱工作社会各职能部门的合作机制尚未完善，特定非金融机构的特殊性、复杂性，使其反洗钱的配合与协作尤为艰难。

（三）特定非金融机构反洗钱业务操作难。

特定非金融机构履行反洗钱义务可能损害客户关系，影响行业利益，其践行反洗钱责任的意愿不强。某些特定行业存在着国家相关法律与“行业操守”的矛盾，必将为这一行业反洗钱操作带来困难，制约反洗钱工作开展。

（四）特定非金融机构反洗钱信息获取难。目前国内特定非金融机构开展反洗钱工作的实践经验匮乏，限于行业管理的业态，囿于特定机

构自身的条件，加之洗钱活动本身特具的隐秘性，致使特定非金融机构反洗钱专业性的情报信息收集困难，行业部门披露的具有借鉴价值的案例十分有限。

三、提升特定非金融机构反洗钱监管有效性的政策建议

（一）健全配套法规，依法推动特定非金融机构反洗钱工作开展。反洗钱行政主管部门应按照《反洗钱法》，会同有关部门尽快以立法形式制定颁布特定非金融机构反洗钱配套法规。可兼顾国际标准和我国特定非金融机构不同行业现状，区分重点和一般、普遍和特殊的业态标准，制定分业的特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法。

（二）完善管理体系，建立特定非金融机构反洗钱工作核心制度。建立反洗钱工作核心制度，确立反洗钱行政主管部门在特定非金融领域反洗钱工作中的核心地位，通过立法明确反洗钱行政主管部门和行业主管部门的职责划分，以及行业自律组织在反洗钱工作中的定位，形成核心突出、职责明确、制度有效的反洗钱工作组织体系。

（三）立足行业实际，构建系统化特定非金融机构反洗钱监管模式。完善目前反洗钱部级联席会议制度，按照“国务院反洗钱行政主管部门组织协调、行业主管部门具体监管、行业自律组织有效参与”的模式，构建特定非金融机构反洗钱的有效监管机制，健全我国反洗钱系统化监管体系。

（四）建立内控指引，有效防控特定非金融机构经营中的洗钱风险。为适应复杂的反洗钱形势，遵照我国《反洗钱法》，参照有关反洗钱国际公约，尽快依法健全特定非金融机构涵盖“内控制度、设置机构、操作规程、宣传培训”等内容的内控指引，指导义务主体增强反洗钱工作能力，履行反洗钱义务。

（五）加强行业协调，充分发挥行业自律组织的有效参与作用。国外反洗钱管理经验认为，行业自律是反洗钱监管不可或缺的主要辅助力量。在我国反洗钱工作日益紧迫形势下，加强行业自律组织、行

业主管部门与国家反洗钱行政主管部门协调配合的同时，更应充分发挥行业自律组织有效参与和积极支持作用，提高特定非金融行业反洗钱的有效性。