从政府创新到政府创新管理_一个分析框架_陈永杰_曹伟

计划 、 管理 制 度、 衡 量 标 准 来 进 行 指 导、 管 理 和 测 量。 事实上 ， 创新能否成 功 包 含 着 一 些 十 分 重 要 的 因 素 ， 这 精心计划、 增加项目 些因素包括良好的内 外 沟 通 机 制 ，
（ ） ； 国家社会科学基金重大项目 “ 反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究 ” 编号 ： 国家 社 科 基 金 １ ４ Ｚ Ｄ Ａ ０ １ ６ ＊ 基金项目 ： （ ） 青年项目 “ 西部乡镇治理体系与治理能力现代化实证研究 ” 编号 ： １ ４ Ｃ Ｓ Ｈ ０ ０ ９ 作者 ： 陈永杰 ， 浙江大学公共管理学院博士研究生 ， 杭州 ３ 曹伟 ， 复旦大学政治 学 博 士 后 ， 浙江省社会主义学院讲师， 杭 １ ０ ０ ２ ７； 州３ １ １ １ ２ １

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２ ０ １ ６ 年第 ２ 期 总第 ３ ６ ８期
行政改革
— —创 新 实 施— — —创 新 应 用— — —创 新 考 核” 发起 — 四个 主要环节 ， 其类似 于 创 新 的 线 性 模 式 。 在 每 个 环 节 上 ， 政府需要进行不同 的 管 理 行 为 ， 设计不同的管理机制， 来管理和应 对 政 府 创 新 中 存 在 的 问 题 ， 进而提高政府 创新的效 能 。 由 此 ， 我们将政府创新管理界定为由特 依 定的组织围 绕 政 府 创 新 中 存 在 的 问 题 和 相 关 变 量 ， 据政府创新过程的四 个 环 节 ， 通过构建激励机制、 能力 成果应用 机 制 和 创 新 考 核 机 制 ， 激发创新动 培养机制 、 力、 提高创新能力 ， 实现创新持续和扩散的一种管理模 式 。 必须指出的是 ， 本文所讨论的政府创新管理， 主要 创新能力、 针对的是政府创新 的 内 生 问 题 如 创 新 风 险 、 组织结构等 ， 而较少涉及政府创新的外部变量如社会 潜在 采 用 者 的 认 知 能 力 、 政 治 环 境 等。 此 外， 现 压力 、 实中的创 新 活 动 并 不 必 然 呈 现 出 清 晰 的 线 性 发 展 逻 其管理机 制 也 可 能 相 互 交 叉 、 重 叠， 比如激励机制 辑， 和考核机制 的 重 叠 ， 考核机制对创新应用机制的存在 影响 ， 等等 。 二、 创 新 激 励、 创 新 能 力 和 创 新 应 用： 政府创新中 的问题分析 （ 一） 创新 激 励 ： 基于政府创新主体的成本－收益 分析 创新激励是创新 行 为 产 生 的 前 提 要 件 。 对 于 政 府 创新激励的强弱来源于其对创新成本 创新主体而 言 ， 和潜在收益 的 差 值 的 判 断 。 创 新 收 益 主 要 是 ： ①体现 政绩 ， 包括提 高 治 理 绩 效 ， 化 解 社 会 问 题， 维持社会稳 促进经济 增 长 等 ， 从 而 有 助 实 现 政 治 晋 升； 定， ②自我 价值实现所带来的 成 就 感 和 满 足 感 。 创 新 成 本 主 要 体 现在资源耗费和潜 在 政 治 风 险 。 前 者 包 括 人 财 物 等 创 后者 体 现 在 是 否 与 体 制 环 境 、 法律法规 新资源的投入 ， 相兼容 ， 是否能得 到 上 级 领 导 和 社 会 的 认 可 。 因 此 ， 当 创新潜在收 益 小 于 或 等 于 创 新 成 本 时 ， 如果没有足够 政府创 新 行 为 难 以 发 生 ； 只有当创新潜在 的外力推动 ， 收益高于创新成本时 ， 政府创新才有可能发生， 而且这 个差值的大小与政 府 创 新 行 为 发 生 的 概 率 成 正 比 。 现 政府创新的激励机制存在两个基本问题 ： 实中 ， 一是政府 创 新 激 励 的 虚 弱 。 其 成 因 在 于 ： ①政府 创新与政府官员及部 门 利 益 缺 乏 相 关 性 或 相 关 性 不 显 因此降低了创新需 著； ② 政府官员较少 面 对 直 接 竞 争 ， 求； 求 稳” 的 官 僚 体 系 内， 创 新 带 有 风 险， 而创新 ③ 在“ 失败往 往 不 被 宽 容 ， 因此政府官员往往趋向于遵循 旧例 。 二是政府创新 激 励 的 导 向 偏 差 。 在 “ 锦 标 赛” 式的 政治竞争机 制 下 ， 各级政府和部门一把手往往会在任 以 获 得 政 治 晋 升 的 资 本。 期内千 方 百 计 地 提 高 政 绩 ， 这种 “ 政绩 导 向 ” 的 行 为 逻 辑， 一定程度上使政府创新 成了为晋升 而 服 务 的 工 具 ， 并由此导致了扭曲的创新 热 趋向 ： ① 制造大量 伪 创 新 。 一 些 官 员 为 了 打 造 政 绩 ， ， ， ， 衷于玩 “ 新 概 念” 摆“ 花 架 子” 搞“ 新 包 装” 只注重创 新的形式 ， 而 不 关 注 创 新 是 否 真 正 有 效。② 夸 大 创 新 的效果 。 有些政府官 员 或 部 门 对 政 府 创 新 的 效 果 无 限 夸大 ， 冠之以 “ 世界 先 进、 国内首创、 国 内 领 先” 等 称 号， 并借助新闻媒体 、 专家论证等形式加以宣扬， 以吸引眼 扩大 影 响 力 。 ③ “ 迎 合” 创 新。 由 于 上 级 领 导 直 接 球， 因此创新主体往往揣测 控制着创新 主 体 的 政 治 晋 升 ， 和迎合上级 领 导 的 意 愿 ， 而忽视了回应社会和公众的 真正需求 。 （ 二） 创新能力 ： 基于组织结构、 组织资源和专业知 识储备的考察 政府创新 能 力 依 赖 于 组 织 结 构 、 组织资源和创新 组织的规 模、 财 主体的专业知识 储 备 。 已 有 研 究 表 明 ，
［ ８］ 地解决问题和交 流 信 息 。 然 而， 对于创新观念的执行
则需要相对有序的 组 ຫໍສະໝຸດ Baidu 结 构 。 太 过 无 序 的 组 织 结 构 将 在这样的结构中， 很难达成足够 很难协调以完成变革 ，
［ ９］ 的共识 ， 缺乏共同行动的一致性 。
第二 ， 组织资源 。 Ｍ ｏ ｈ ｒ对 地 方 公 共 卫 生 部 门 的 实 证研究发现 ， 创新是一个创新动机和创新可利用的资
行政改革
： ／ ｄ ｏ ｉ １ ０． ３ ７ ８ ２ ． ｉ ｓ ｓ ｎ ． １ ０ ０ ６－０ ８ ６ ３． ２ ０ １ ６． ０ ２． ０ ８ ｊ
从政府创新到政府创新管理 ： 一个分析框架＊
陈永杰 曹 伟
［ 摘 要 ］ 创新激励 、 创新能力和创 新 应 用 是 政 府 创 新 系 统 中 的 三 个 核 心 要 素 。 创 新 激 励 虚 弱 或 导 向 偏 差， 创新能力不足 ， 创新难以有效持续和扩散是当前 政 府 创 新 面 临 的 主 要 问 题 。 这 些 问 题 的 形 成与三组变量密切相关 ： 创新风险和利益相关性 ； 组织 结 构 、 组织资源和专业的知识储备； 政治 同级竞争以及创新成果的 制 度 化 水 平 。 政 府 创 新 管 理 的 逻 辑 在 于 围 绕 政 府 创 新 中 存 在 影响 、 的问题和主体因素 ， 主动对政府 创 新 进 行 制 度 化 和 组 织 化 的 全 过 程 管 理 。 依 据 政 府 创 新 的 过 可将政府创新划分为创新 发 起 、 创新实施、 创新应用和创 新 考 核 四 个 环 节。政 府 创 新 管 理 程， 通过构建创新激励机制 、 能力培 养 机 制 、 成果应用机制和创新考核机制， 旨在围绕这四个环节 ， 激发创新动力 ， 提高创新能力 ， 推动政府创新的持续和扩散 。 ［ 关键词 ］ 政府创新 ；创新管理 ；政府改革 ［ （ ） 中图分类号 ］Ｄ 文献标识码 ］Ａ ［ 文章编号 ］１ ０ ３ ５ ［ ０ ０ ６－０ ８ ６ ３ ２ ０ １ ６ ０ ２－０ ０ ４ ０－０ ５ 通过对政府创新 借鉴企 业 创 新 管 理 的 相 关 理 论 ， 实施的过程 、 问题和 因 素 分 析 ， 构建政府创新管理的分 析框架 ， 以拓展政府 创 新 管 理 的 研 究 ， 并为系统解决政 府创新中存在的问题提供借鉴和启示 。 一、 政府创新管理 ： 一个概念解释 界定政府创新管 理 ， 首先应理解什么是政 府 创 新。 政府创新的内涵存 在 着 多 种 界 定 ， 但学者们大多认为， 政府创新的 核 心 目 标 在 于 改 进 政 府 治 理 绩 效 ， 提升政 治合法性 。 政府创新 是 在 这 两 个 目 标 约 束 下 所 开 展 的 一系列理念 、 技术 、 制度等创新行为。在以上定义 的 基 础上 ， 本文将 政 府 创 新 界 定 为 ： 政 府 组 织 创 造、 发展和 应用新的理念 、 技术 、 程序或制度以提高公共治理绩效 的变革过 程 。 在 实 践 中 ， 政府创新虽然具有特定的解 决问题 ， 但是整个创 新 过 程 却 往 往 表 现 出 自 发 性 、 零散
［ １］ 政府创新缺乏一套科学的指导 性和无序 性 的 特 征 。 ［ ２］ 控制程序 ， 高 质 量 的 管 理 等 等。 因 此， 建立一套政府
创新管理的制度 ， 加强对政府创新的管理， 对提高政府 创新成功的概率和质量 ， 具有十分重要的意义 。 创新管理 是 企 业 管 理 领 域 的 一 个 重 要 概 念 ， 指的 已经积累了许 是对创新 过 程 进 行 的 管 理 。 在 该 领 域 ， 多重要 的 研 究 工 作 ， 值 得 我 们 借 鉴。 比 如， Ｂ ｒ ｅ ｍ ａ ｎ ｄ 创新 管 理 是 一 项 系 统 的 计 划 和 控 制 过 程， Ｖ ｏ ｉ ｔ认为 ， ｇ ［ ３］ 包括所有 开 发 和 引 进 新 产 品 和 流 程 的 活 动 。 Ｂ ｉ ｒ ｋ ｉ ｎ － 为了组织 ｓ ｈ ａ ｗ，Ｈ ａ ｍ ｅ ｌ ａ ｎ ｄ Ｍ ｏ ｌ则将创新管 理 定 义 为 ： 发明和实施一项管理惯例、 流 程、 结 构、 更长远的目标 ，
１ ｂ ２ ·Ｒ 。 其 中Ｉ 源的乘积性函数 ： Ｉ＝ ｋ· Ｍｂ ＝ 创新（ ｉ ｎ －
） ， ） ， ） ， ｎ ｏ ｖ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ Ｍ＝ 决心 （ ｍ ｏ ｔ ｉ ｖ ａ ｔ ｉ ｏ ｎ Ｒ＝ 资 源 （ ｒ ｅ ｓ ｏ ｕ ｒ ｃ ｅ ｓ ［ １ ０］ 创新与创新可利用的资源具有明显 ｋ 为比例常 数 。 的正 相 关 性 。 在 这 项 研 究 中 ， Ｍ ｏ ｈ ｒ用 支 出 水 平 来 测 量 组织的可利用的资 源 。 充 足 的 财 力 保 障 当 然 是 组 织 创 但是 除 了 财 政 之 外 ， 不能忽视另外两项 新的重要基础 ， 一 是 合 法 性 资 源， 包括体制认同和制度保 重要资 源 ： 障， 上级领 导 和 社 会 的 认 同 和 支 持 等 。 对 于 创 新 主 体 创新收 益 往 往 难 以 精 准 预 期 ， 这 种 不 确 定 性， 强 而言 ， 化了创新 风 险 对 创 新 动 机 的 抑 制 作 用 。 因 此 ， 明确的 政治认同和 支 持 ， 有助于减弱创新风险对创新动机的 增强创新主 体 创 新 的 积 极 性 。 二 是 信 息 资 源 ， 组 阻碍 ， 一是组织内部多部 织创新的信 息 资 源 包 括 三 个 方 面 ： 门之间的信息沟通 ， 实现部门之间的协同合作； 二是与 推动创新 组织外的同 级 组 织 或 其 他 组 织 的 信 息 沟 通 ， 的学习 、 仿效和再创 新 ； 三是与创新拟服务的对象的信 息沟通 ， 创新的最终 目 的 是 改 善 服 务 水 平 ， 因此需要倾 以提高创新的效率和 听和吸取服 务 对 象 的 意 见 建 议 ， 质量 。 第三 ， 专业 知 识 储 备。 政 府 创 新 的 主 要 目 标 是 解 决治理问题 ， 提高 治 理 绩 效 。 因 此 ， 政府创新首先应对 分析问题的实质， 找出解决 存在的问题进行深入 剖 析 ， 问题的关键 ， 进而 提 出 相 应 的 措 施 。 在 此 基 础 上 ， 经过 知识挖掘和显化 ， 形成制度性成果， 从而提升政府创新
［ ４］ 技术。 Ｈ ａ ｎ ｓ ｅ ｎ ａ ｎ ｄ Ｂ ｉ ｒ ｋ ｉ ｎ ｓ ｈ ａ ｗ 将创新管理定义为主 ［ ５］ 动、 有意识的组织 、 控制和执行实现创新的活动 。
政府创新管理的需求源于政府创新中存在的一系 列问题 ； 其目标在于 营 造 政 府 创 新 氛 围 ， 激发政府创新 动力 ， 保障政府创 新 实 施 ， 促进政府创新应用。政 府 创 新管理的逻辑在于围 绕 政 府 创 新 中 存 在 的 问 题 和 影 响 因素 ， 主动地 对 政 府 创 新 进 行 制 度 化 和 组 织 化 的 全 过 政府创新可划分为“ 创新 程管理 。 借鉴创新 管 理 理 论 ，
６］ ， 富、 可利用 的 资 源 ［ 组 织 的 非 正 规 性、 复杂性和组织 ７］ 结构内权 力 的 分 散 ［ 能 够 有 效 地 预 示 创 新； 而创新的
专业知识储 备 对 于 提 高 创 新 的 有 效 性 和 制 度 化 水 平 ， 实现创新持续和扩散 ， 具有十分重要的意义 。 第一 ， 组织 结 构。 创 新 观 念 的 产 生 需 要 相 对 灵 活 的组织结构 。 研究 表 明 ， 灵 活、 开放式的组织结构对于 实现组织创新是至关 重 要 的 ， 封闭僵化的、 严格等级制 而且会妨碍有效 的组织结构 不 但 会 引 起 思 想 的 保 守 ，