从国防白皮书看澳大利亚的国家安全战略_崔越

的。比如说文稿编写， 具体有哪些人员具体参与， 怎样分工， 成稿后被要求进行哪些内容、 观点的修 进行何种程度的修改， 是难以考证的。 改，
第一阶段： 意见收集 ·面向社会大众 第二阶段： 文稿编写 第三阶段： 文本修改 ·面向总理 由澳大利亚 ·面向智库、 研究机构 国防部的战略 ·面向内阁大臣 ·面向国防情报体系 ·面向外交部要员 政策分部负责
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本文中有关白皮书编写过程的信息来自 2013 年 5 月对一名澳大利亚前国防部官员进行的匿名采访。
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2008 年全球性经济危机的结果之一 白皮书认为， ［1 ］31 ， 这 是将会加快世界经济重心向亚太地区转移 与澳大利亚国家安全利益存在密切的关系 ， 因为 “更广 大 亚 太 地 区— — —东 起 北 美 洲、 西至东印度 — —的稳定对于澳大利亚来说是持久的战略利 洋— ［1 ］42 。 益” 在今年出台的新白皮书中， 则重点推出了 “印 －太地区 ” 的概念， 即“通过东南亚把印度洋和 ［2 ］7 。 将战略重心由亚太 / 太平洋 太平洋连结起来 ” 扩展到印度洋， 其内在逻辑在于“印度 － 太平洋 ” 地 区汇集着澳大利亚大量“民用和军用物资 ” 所依靠 “贸易航线以及转运中心 ” ， 对于“澳大利亚的出 的 ［2 ］27 。 口控制形成了挑战” 澳大利亚国防白皮书的另一项要旨 ， 就是在对 自身战略环境进行判断的基础之上 ， 对本国的国防 发展作出规划。 这里面包括对其国家战略利益进 行审视与界定、 对本国现有军力进行认定与分析， 当然更重要的是为未来军队建设设定优先选项和 “战略利益 ” ， 是一组“小于国家安 发展步骤。所谓 ， 全利益的利益 ” 它们“涉及到那些保护澳大利亚 ［1 ］41 。 国 不受武力攻击的国际秩序的结构和特征 ” 防白皮书通过确定哪些安全问题属于澳大利亚的 战略利益， 对照现有的军力以及分布， 对国防投入 。 “ 进行具体的规划 白皮书阐述 政府未来几年的 ， 防务计划， 以及政府如何实现这些计划 ” 不仅如 “指明了政府在接下来数年中将在防务上 它还 此， ， 进行何种程度的资源投入 ” 以及“期望获得何种 ［1 ］11 。 回报” 由于种种原因， 在国防白皮书以外还存在其它 1996 年上台 国家安全文件。 以霍华德政府为例， 因此并没 距离前任工党政府发布白皮书仅仅两年 ， 有马上着手编制自己的国防白皮书 ， 而是选择在 1997 年 发 布 了 一 个 《澳 大 利 亚 战 略 方 针 》 （ Australia’ s Strategic Policy ） 。 这个战略方针所描 述的 与 同 年 发 表 的 《国 家 利 益 为 上 》（ In the National Interest： Australia ＇ s Foreign and Trade Policy White Paper） 白皮书中有关国家对外安全的 2013 国防白皮书 》 部分内容一致。吉拉德政府的《 ［3 ］ 则与今年一月发布的澳大利亚国家安全战略 以 《亚洲世纪的澳大利亚 》 （ Australia in the Asian 及 Century） 白皮书一脉相承。 由于多是在特定情况 下出于便利考虑而作出的一时安排 ， 其他文件相对 不如国防白皮书所提供的信息系统和详 比较零散， 尽。因此， 对白皮书编写过程进行梳理、 对白皮书 文本进行分析， 能够对澳大利亚国家安全战略管中 窥豹。这也是本文后面两个部分希望达成的目标 。
一、 澳大利亚国防白皮书的概况及发展 演变
澳大利亚国防白皮书是不定期由政府内阁 （ 具体是总理和国防部长 ） 正式颁布的， 由国防部 负责统一编写的关于澳大利亚未来指定时期内国 防发展的纲领性文件， 它对政府的国防行为具有指 。 文 导性和规定性 除了确定宏观的战略思路以外， 军事队伍、 战备准备以及预 件还对包括国防能力、 算投入等各个方面的具体国防发展规划进行说明 。 在国防部内部， 它有利于确保各个部门对国家的安 全和国防政策准确把握。对外， 国防白皮书推出并 解释澳大利亚当下所重视的战略理念 ， 明晰澳大利 亚在未来一定时期对外行为中的战略取向 ， 促进其
距离 2009 年时隔不到 5 年， 吉拉德政府选择 在 2013 年大选在即的情况下出台自己的国防白皮 书， 是希望它能够给自己在新一轮选举中加分 。 然 而如众多分析人士以及民意调查所预测的 ， 总理吉 拉德未能如愿而在大选中败北， 反对党领袖艾伯特 （ Tony Abbott） 带领自由 － 国家党联盟重新执掌政 权。那么， 如果不出两年又有新的国防白皮书出台 也不足为奇。不过更为可能的是， 新政府会选择近 因为出台一版新的国防白 期只出一个白皮书更新， ， 皮书工程浩大 并非短短几个月即可完成的。 从最近的澳大利亚国防白皮书来看 ， 它的制定 从计划到出炉的整个过程大概在 12 ～ 18 个月之 ① 为什么需要这么长的时间呢 ？ 一方面的原 间。 因在于它的长度在不断增加。 除了 1976 年版国防 白皮书稍短以外， 自 20 世纪 80 年代开始白皮书的 2000 年以来的三份 长度已经增加到 100 页以上， 完整长度的国防白皮书都在 120 页以上。 我国从 1998 年开始以两年一部的频度发表中国的国防白 皮书， 一般是在网上公布， 但它的长度比澳大利亚 的国防白皮书要短很多。 这在一个方面解释了为 什么该白皮书的编制需要花费较长的时间 ； 另一方 面的原因可以从国防白皮书的编制过程来分析 。 澳大利亚国防白皮书的编制可以分为意见收集 、 文 稿编写和文本修改等三个阶段 （ 见图 1 ） 。 首先， 意 见收集过程要花费近半年的时间， 在体系内部由国 防情报部门上达意见和观点， 还公开面向各有关智 库与研究机构以及社会各界人士开放 。 其次， 对这 些意见进行梳理、 分析， 进行决策， 反馈给白皮书编 写队伍， 编入文稿， 这又要花费几个月的时间。 最 后， 文本成形后还要根据政府内阁成员以及外交部 的高级官员的意见进行修改。当然， 这个过程的大 “ ” ， 部分处于 黑匣子 当中 很多信息是不对外公开
图1
国防白皮书编制过程阶段示意图
目前， 能够了解到的信息是， 国防部长是白皮 书编写项目的总牵头人， 具体工作主要由澳大利亚 国防部战略政策分部 （ Strategic Policy Division ） 负 责。执笔白皮书的编写团队有数十人之多 ， 而参与 整个项目的工作人员以及范围则远远超过这个数 字和国防部的范围。 战略政策分部是国防部秘书 长及国防军长官办公室 （ Office of the Secretary and Chief of the Defence Force ） 的下属部门之一， 由战 略副秘书长 （ Deputy Secretary Strategy ） 统领， 主要 功能是对澳大利亚的战略环境进行分析 ， 为国防决 策提供政策建议， 以及为应对安全风险提供国防力 量发展和部署的方案。 澳大利亚国防白皮书的要旨之一， 就是对本国 所处的战略安全环境进行判断。 每一份国防白皮 书和白皮书更新的一开头都会首先对澳大利亚安 因此它们无一例外地反映了澳大 全前景进行预估， 利亚国内对于自身所处的战略环境变化的认知 ， 同 时力图清晰地描述该种变化， 对现有政策进行调 并形成对新的安全挑战的应对之策 。 这个部分 整， 在白皮书中的比重越来越大， 从一开始的 1 ～ 2 页 来仔细 到最新一版白皮书中用了整整 14 页之多， 2009 年版国防 评估澳大利亚的安全前景。 例如，
澳大利亚历版国防白皮书基本情况一览 称 时任政府内阁 工党弗雷泽政府 工党霍克政府 工党基廷政府 自由国家党联盟霍华德政府 长度 59 页 112 页 167 页 122 页 25 页 自由国家党联盟霍华德政府 26 页 64 页 工党陆克文政府 工党吉拉德政府 138 页 129 页
《澳大利亚国防》 《澳大利亚的国防》 《防卫澳大利亚— — —1994 国防白皮书》 《国防 2000 — — —我们未来的国防力》 《澳大利亚的国家安全— — —2003 国防更新》 《澳大利亚的国家安全— — —2005 国防更新》 《澳大利亚的国家安全— — —2007 国防更新》 《防卫亚太世纪的澳大利亚 — — —2030 年军力》 《2013 国防白皮书》
* 收稿日期： 2013－12－31
作者简介： 崔
越（ 1977－ ） ， 女， 黑龙江泰来人， 外交学院外交与外事管理系博士研究生， 研究方向： 澳大利亚对外政策 、 中等强国研究、
中国外交、 外交力与外交效能。
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表1 时间 1976 1987 1994 2000 2003 2005 2007 2009 2013 名
2014 年 3 月 第 16 卷第 1 期
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Mar． 2014 Vol． 16 No． 1
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JOUＲNAL OF JIANGNAN SOCIAL UNIVEＲSITY
从国防白皮书看澳大利亚的国家安全战略
崔 越
（ 外交学院外交与外事管理系， 北京 100037 ）
摘 要： 国防白皮书作为澳大利亚政府发布的体现官方立场并呈现系统性的国防文件， 其编 制过程展示出澳大利亚政府决策层与信息、 智力支持之间的互动方式， 对于理解和分析澳大利亚的 ， 国家安全战略具有重要的研究价值。2013 年 5 月 澳 大 利亚 颁 布 了《2013 国 防白皮书 》 引 起国际 上对于澳大利亚国家安全战略新一轮的关注。在中美 形成 战 略竞 争、 两国实力对 比向 中国 倾斜 的 ， ， 新形势下 澳大利亚依赖某一大国保护的安全战 略取向 使它 在 安全战 略 决策 中 遭遇巨 大的 挑 战。 考察澳大利亚国防白皮书的编写过程， 并就国防白皮书中有关中国部分进行历史梳理和文本分析， 可以为更好地理解澳大利亚国家安全战略及为中国外交正确处理对澳关系建立知识基础。 关键词： 澳大利亚; 国防白皮书; 国家安全战略; 澳中关系 中图分类号： D761． 1 文献标识码： A 文章编号： 1673－1026 （ 2014 ） 01－0006－07 2013 年 5 月 3 日， 澳大利亚总理吉拉德 （ Julia Gillard） 与国防部长史密斯 （ Stephen Smith ） 共同发 ， 布了澳大利亚《2013 国防白皮书 》 引起国际上对 澳大利亚国防白皮书和澳大利亚国家安全战略新 澳大利亚国防白皮书到底是一 一轮的关注。那么， 份什么样的文件？ 它在分析澳大利亚国家安全战 略方面具有何种价值？ 从国防白皮书中对华立场 的表述中是否可以看出澳大利亚国家安全战略中 对澳中关系的定位？ 他国家对澳大利亚国家利益和对外战略的理解 ， 是 一份重要的外交文件。 如今澳大利亚国防白皮书的制定和颁布已经 形成了一定的规制， 两个白皮书之间的标准时间间 隔设定为 5 年。 但是当国家安全环境发生了重大 的变化， 或当执政党发生更迭、 安全政策需要进行 方向性调整时， 政府内阁在时间允许的情况下往往 会选择编写和发布新的国防白皮书 。 实际情况是， 5 年的时间间隔常常由于两党政治以及大选的复 杂情况被打断。而且发布国防白皮书也只是近 30 年的事情。如表 1 所示， 澳大利亚最早的一份国防 时任总理的是工党领袖弗 白皮书公布于 1976 年， 雷泽。11 年后的 1987 年， 同样是工党的霍克政府 出台了第二份国防白皮书。20 世纪 90 年代以后 国防白皮书的制定渐趋制度化和常规化 ， 分别于 1994 年、 2000 年公布了两版白皮书。 从 2000 年到 2009 年， 2005 年和 2007 年发表了 分别于 2003 年、 3 个国防白皮书更新 （ Defence Updates ） ， 并无完整 的新版国防白皮书出台。 这与总理霍华德一直执 政到 2006 年， 在安全政策上并无方向性的调整有 关。而工党领袖陆克文 2007 年赢得大选后， 直到 2009 年才准备好反映自己安全政策立场的新版国 防白皮书。