第四章 地方政府的权力

（二）双轨制的类型 • 1、行政并列制：瑞典的郡都制 • 2、国家代表制：一种是由中央政府任命的： 法国的大区专员、省专员；另一种为法定的， 如比利时、荷兰等国家选举产生的省市长是 当然的国家代表。 • 3、双重领导体制：中国
Hale Waihona Puke Baidu
• 瑞典的行政并列制：郡都制
选民 议会 决议机关，行使议决权
选出 执行委员会
•
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 组织法》规定： • 县级以上地方各级人民代表大会及常务委员会和乡、民族乡、 地方政府权限限于社会公共事务中的部分事务。 镇的人民代表大会“在本行政区域内”行使职权。 考虑因素： 地方政府权 中央政府 政府职能： 事权划分的原则：
政治职能 社会职能
议行分立的地方政府： 将地方政府的决议权和执行权交由两个不同的机 关分别行使，而行政权由承担执行权的机关行使。
（二）绝对议行分立的地方政府体制 • 在这种体制下，地方政府由决议机关和执行机关组成。 • 选民经过两次投票，分别产生两个权力中心，各自独 立行使议决权和执行权。 • 行使执行权的通常是一个执行长官，同时行使行政权， 成为地方的行政首长。
保证性；审查决定性；选举和罢免性；保护性
保证性；本级人民代表大会的组织工作；审议 决定；监督；任免 执行本级人大决议；领导部门和下级政府；执 行国民经济和社会发展计划和预算；保护权益； 办理上级政府交办事项 保证性；审议决定；通过和发布决议；选举和 罢免性；保护性 执行本级人大和上级国家行政机关的决定和命 令；执行国民经济和社会发展计划和预算；保 护权益；办理上级政府交办事项
议会：议决权 执行机关 德国市行政主任制 执行权
行政权
（三）相对议行合一的地方政府体制 • 德国的市行政主任制
选民 代表机关 议会 （立法与执行相结合的“议行 合一”制）
行使议决权
专门委员会
行使执行权 任命一名 行政主任 行政首长 • • • • 行使行政权
议长、副议长 市长、副市长
执行机关 管理委员会
• 地方政府权力的配置与 组合，归根结底可分为 两类：议行合一体制和 议行分立体制
地方政府权力配置 体制
议行合一
议行分立
一、议行合一体制的地方政府
（一）理论依据 • 人民主权学说，主权属于全体人民，不可分 割，因此应由经选举产生对人民负责的机关 集中行使所授予的全部权力。
议行合一的地方政府： 决议权和执行权由同一地方国家权力机关行 使，或者由地方国家权力机关及其产生并对其 负责的执行机关分别行使。
地方政府的权力的内容
地方政府权力的内涵
地方政府权力的范围
地方政府的权限
三、地方政府权限的特点
《宪法》规定：全国人民代表大会批准省、自治区、直辖市的 建制；国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治 州、县、自治县、市的建制和区域划分。 地方政府权限限于法定的地域范围。
• 地方政府权限由中央政府划定。（设置、权限）
下设 若干专门委员会 行使执行权
如文化委员会、人事委员会，教育委员会，等 • 负责执行专门的事务，行使行政权
• 省长是省的行政首脑，由内阁任命。 • 主要职责是执行中央议会和政府的决定， 负责这些决定的执行，对中央政府负责。 • 直接从属于中央政府，代表中央政府负责 国家在该省的行政。 • 主要职责是配合中央政府，协调地区政策， 以实现国家、省、市政区之间的正常运转。
选民
选举
议会
市长
议决权
执行权 行政权
（二）绝对议行分立的地方政府体制 • 美国最普遍的城市政府体制： 强市长议会制
议会 选民 行使议决权
市长
行使执行权和行政权
• 是行政首长，对外代表地方政府，本市最高领导人，统一领导 全市的行政机关。 • 拥有任命权 • 罢免权 • 提案权 • 否决权 • 议会和市长的关系：互不统属，两个权力中心
本行政区域决定的权力。 决议权的产生有民主的内在要求； 决议权必然通过会议的形式，由若干代表或议员共同行使。
执行权：如何实现本行政区域治理的权力，即在明确居民意愿与利益
后， 通过具体的行动，采取相应措施以实现这种意愿与利益的权力。 执行权行使的条件：一是能准确反映居民意愿和利益； 二是能及时 采取恰当措施实现居民的意愿和保护居民的利益。 行政权：对本行政区域社会公共事务的管理权力。 居民的治理权的落实，表现在行政权行使所产生的效果上。 行政权通过具体的管理来完成。 行政权责任的最终承担者是行政首长。
在权力的配置上确定相应的权限
什么是权限/国家权限
权限：权力主体行使权力的范围。 国家权限：国家行使权力的范围，这种范围在 现代国家是通过法律规定。它包括权力可行驶 的地域范围和事务范围；它的确定意味着权力 主体自由裁量权行使的限度。
什么是权力/国家权力
什么是权限/国家权限
二、地方政府权力的内涵
议决权 议会 执行权
选民
市政管理专家：行政权 美国议会经理制
（三）相对议行合一的地方政府体制
在这种体制下，选民选举产生一个权力机关（通常称 为议会）同时行使议决权和执行权两种权力，还存在 一个负责统一领导地方行政事务的机关，行使行政权。 或者议会只行使决议权，由它产生一个行使执行权的 机关承担对社会的公共管理。 选民 选举
英格兰：郡属区——区——教区（社区） 威尔士：郡属区——区——教区（社区） 苏格兰：行政区——区——社区 北爱尔兰： 26个区
（三）相对议行合一的地方政府体制
在这种体制下，选民选举产生一个权力机关（通常称 为议会）同时行使议决权和执行权两种权力，还存在 一个负责统一领导地方行政事务的机关，行使行政权。 地方政府的权力由两个机关分别行使。 选举
国家权力 • 属于权力、公共权力、政治权力的范畴。 • 权力具有有限性，国家权力同样具有有限性。 • 国家权力的有限性表现在国家权力作为主体实现利 益的手段存在功能上的限度。

国家权力主体对客体的支配只能达到一定的强度而不可能是 无限的； 国家权力只是维系社会存在和调节社会秩序的手段之一而不 是全部，还有一些社会生活领域，没有甚至排斥国家权力。
省长
省行政机构 省行政委员会
一、中国地方政府的权限
中国地方政府的权限： 依法存在的省、自治区、直辖市、自 治州、县、自治县、市、市辖区、乡、 民族乡、镇和特别行政区政府行使权力 的法定范围，包括权限的法定地域范围 和法定事务范围。
（法 法定 定地 行域 政范 区围 域 ）
中央政府
全国人民代 表大会审议 国务院审批
第四章 地方政府的权力
什么是权力/国家权力
是主体基于对特定资源的支配而使客体服从并 使客体的不服从丧失正当性的一种作用力。
主体的角度：个人权力、集体权力和国家权力
客体的角度：
对特定客体行使的权力
对非特定客体行使的权力
权 力
内容的角度：政治权力、经济权力、文化权力 私人权力 存在和作用的领域 公共权力 非政治性 政治权力 国家权力 中央政府权力 地方政府权力
地方政府
①社会公共事务利益 所涉及的范围； ②社会公共事务所涉 及的地域； ③处理社会公共事务 所导致的结果和影响。
限范围内的 社会公共事 务分为两种：
①固有事物。 ②委任事物。
①效率 ②民主 ③历史 ④其他
一、地方政府权力的来源
• 1.行政体地方政府的权力只有一个来源，即来自于中央政府并隶 属于中央政府。 • 2、自治体地方政府的权力则来自于当地居民，它由本地域居民 选举产生，对当地居民负责，在国家宪法和法律规定的范围内， 它拥有大小不等、程度不同的地方自治权。 • 3、民主集中体地方政府的权力一部分来自于当地居民，另一部 分则来自于中央和上级政府。这类地方政府具有地方自治体基 本特征：地方政府是由当地居民选出的，权力来自于当地居民； 同时又具有地方行政体的基本特征：地方各级行政机关之间存 在上下隶属关系，都是中央政府在当地的代表。
省、自治区、直辖市的设立、撤销、更名、特别 行政区的设立 省、自治区、直辖市的行政区域划分； 自治州、自治县的行政区域界线的变更； 县、市的行政区域界线的重大变革 市、县、市辖区的部分行政区域界线的变更；乡、 民族乡、镇的设立、撤销、更名和行政区域的变 更
省、自治区、 直辖市人民 政府
县以上地方 县以上地方人 政府 民代表大会

指权力的内容， 不是权力行使 的领域
地方政府权力：地方政府在所辖的行政区域内管理 社会公共事务的权力。
应该如何治理本行政区域？
如何实现本行政区域的治理？
如何通过对本行政区域社会公共事务的管理来完成治理？
决议权 执行权 行政权
地方政府权力内容
地方政府权力
议决权 执行权 行政权
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决议权：决定如何治理本行政区域的权力，即通过商议共同做出治理
（二）绝对议行合一体制的地方政府
• 立法权和执行权由同一机关掌握，选民选出的议会 直接行使执行权，同时承担当地社会事务公共管理 职责，执掌行政权。
议决权 议会 执行权
选民
选举
行政权
地方行政首长：礼仪性的职责 例如：美国的市县委员会制（小城市和县）
（二）绝对议行合一体制的地方政府
英国的城市政府的组织形式大多采用（A ） A.议会委员会制 B.市长制 C.议会经理制 D.议会市长制 英国地方政府的议会委员会制（立法与行政相结合的“议行 合一”制）
（三）相对议行分立的地方政府体制
• 在这种体制下，选民只投票选出一个权力机关（地方 议会），由议会依法选举产生行使执行权的地方长官。 地方长官负责领导地方行政部门的工作，依法独立行 使执权，不受议会干预，议会也无权罢免。 • 决议权由议会行使，执行权和行政权由地方长官行使。 选民 选举 议会 市长 议决权
三、地方政府权力的配置
地方政府权力 议决权 执行权 行政权
三、地方政府权力的配置
• 地方政府权力内涵的三个部分，可以由三个 机关、两个机关或一个机关来承担，这取决 于权力形成的具体过程。当选民只进行一次 投票时，则所出现的权力机关承担全部权力。 如若选民分两次投票，则形成两个权力中心， 一个行使议决权，表达选民的治理意愿，一 个行使执行权，实现选民的治理意愿。
二、地方政府权力的形成
• 在当代，地方政府的权力是通过有选举权的 当地居民通过法定的程序选举后形成。首先， 选民通过选举将自己治理本地域的权力委托、 授予他所选择的人。其次，全体选民通过相 应的选举程序与规则，将分散在各个选民手 中的权力，转化为代表全体居民的公共权力。
•
公正透明 少数服从多数
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选民 议会 各种委员会 行政机构 集体行使议决权 议会的执行机构负责执行议会的决议和相应领域的社会 公共事务的管理； 根据议会的决议，在委员会的领导和监督下实施对社 会公共事务的管理。 郡议会——区议会——教区（社区）议会 郡议会——区议会——教区（社区）议会 行政区议会——区议会——社区议会 区议会
三、双轨体制的地方政府
（一）产生的原因
中央授予地方政府的治理权限，绝不可能涵盖全部社会 事务的管理，对于不属于地方政府权限的社会事务的管 理，各国中央政府有各种处理方式： • 由相应的中央行政机构直接在地方设置机构进行管理， 不属地方政府系列； • 由中央在地方设置机构管理，但由中央政府在地方的 代表统一领导； • 在自治的地方政府外另设隶属于中央的行政体地方政 府。 从而形成各种情况的双轨制的地方政府体制。
执行权 行政权
（三）相对议行分立的地方政府体制
• 法国的市长议会
选民 议会 行使议决权
市长
行使执行权和行政权
• 市镇自治团体的地方首长。 • 地方执行机关。 • 地方行政机关。 议会和市长的关系： • 市长向议会报告议会决议执行的情况，接受议会的监督；还有提案权，有权 向议会提交议案。但对议会不负政治责任。 • 议会在审议市长活动时，可以以投票方式表示反对或赞同，但无权罢免市长， 无权取消市长的决定，无权干涉属于市长的事务。
• 履行礼仪性的职责 • 审议专门委员会提交的 • 对外代表地方政府 建议 • 担任管理委员会主席 • 接受专门委员会的指导 • 辅助专门委员会的工作
在市管理委员会领导下工作 承担行政领导责任， 负责协调、管理各行政部门 负责议会决议在各部门落实
二、议行分立体制的地方政府
（一）理论依据
• 议行分立体制来自权力制衡理论，认为权力集中容 易导致权力的滥用和失控，因而需要形成一种相互 制约的平衡机制，由两个机关分别行使议决权与执 行权。由承担执行权的机关行使行政权。