关于基本养老保险全国统筹的思考_褚福灵

金受托存储在市 (地 ) 县一级 , 形成了
10 0 0 多个小规 模基金 , 缺少保值增 值
机 制和 Fra Baidu bibliotek段 , 贬 值严 重 。 通过 全 国统 筹 , 有 利于 提高 基 金规 模 , 更 好地 实现 基 金
筹 ,就是要实现养老保险权益全国共享 、 风险全国共担 , 这是事物发展的内在要
求。
步实现全国统筹具有必要性 、 必然性 、
若 干 省份 已经 取得 了 省级 统 筹 的丰 富经 验 , 应 当 有信 心 、 有能 力 做好 全 国统 筹
工作 。
需 要 中央财 政 、 地 方财 政 大量 补贴 , 进
而 出现 严重 的 苦乐 不 均 , 违 背了基 金互
尽 管 在全 国统 筹方 面具 备 了 一定 条 件 , 但 应 当充 分估 计 到此 项工 作 的难度 。
i 性 。养 老保 险 制度 作 为分 配制 度 的重 要 内容 , 应 当是 生产 关 系的 组成 部分 。 生 产 关系 应 当适 应生 产 力的发 展 , 这 是 经 济 发展 的基 本规 律 。 养 老保 险 制度 由新 中 国成 立 初 期 的 总 工 会 负 责 的 全 国 调 剂 , 到单 位保 障 、 行 业统 筹 、 地 方统 筹 、 省 级统 筹 , 再 发展 到更 高 的统 筹层 次— 全 国统筹 , 也是 生 产关 系适 应生
逻 辑性 、 紧迫 性 与可行 性 。
的保值增值 。
在 地 方统 筹 的背 景下 , 仍 然存 在 养 老 保 险关 系转 移接 续 不畅 问题 。 尽管 已 经 出 台 了转移 接续 办 法 , 但 由于 各地 制 度 不统 一 , 业 务规 程 不规 范 , 数 据不 标 准 , 信 息 网络 不健 全 等 , 转移 接 续仍 然 面 临 较 大 困难 。 通过 基 金 的 全 国 统 筹 ,
在劳动力全国性频繁流动的大背景 下 ,
基 本养 老保 险基 金全 国统筹 具 有 内生逻
辑性 。 劳动者不论在哪里参加养老保险 ,
不 论把 钱 缴到 哪 个地 区 , 所形 成的 养老 保 险基 金都 是 劳 动者 的权 益 。 这些 权益
和 技 术跟 不 上 , 基金 的全 国统 筹 也难 以 实 现 , 因此管 理和 技 术是 保 障 。
制度 , 防止责任转嫁 。
第 二 步 , 统 筹基 金 全国 统筹 , 个 人 账 户省 级管 理 。 以省为 单 位 , 中央对 当
此项改革 的目标应当是 : 进一步规范和
优化 制 度 , 增强 基 金规 模 效应 , 完 善 管
才的养老 问题得到妥善解决 , 才有利于
人 才 流动 , 有 利 于 发挥 人 才 的积 极 性 , 从而 促进 经 济发 展 。 因此 , 全国统 筹 改 革应 当有 利于 调动 各方 积 极性 , 有利 于 创造 公平 的竞 争环 境 , 有 利于 提高 基金 的使 用效 率 , 有利 于劳 动 力的 无障 碍流 动与 优化 配置 , 进 而有 利 于促 进经 济 的
向 。养老保险全国统筹改革 , 除了要坚
持量力而行 、 循序渐进 、 新老有别等基 本原则外 , 还应当坚持以下原则 :
— 切 实以参 保人利 益为 中心原 则 。 养老保险全国统筹 , 归根到底是各
基金统筹中可分为部分基金统筹和全部
基金统筹 。基于以上思路 , 提出两个实 现路径 : 一是统筹基金全国统筹路径 , 二是全部基金全国统筹路径 。 统筹基金全国统筹 , 个人账户省级 管理 。 以统一制度为起点 , 以全国预算
期间的工作任务 , 时间紧迫 , 任务艰巨 ,
必须 抓紧 研 究落 实 。 可 行性 — 具 备 了一 定条 件也 面 临
巨大挑 战 。 在 经济 快速 发 展 、 中央 政 策 明确 、 各地 在省 级 统筹 方 面积 累大 量 经 验 的基 础 上 , 实 现基 本 养 老保 险全 国统
生产力发展的客观要求 , 具有内在必然
就可以在全国范围内只转移养老保险关
系 , 不 转移 养 老保 险基 金 , 从 而 简化 转
做实养老保险个人账户 , 实现跨省可接
续 。” 因 此 , 实 现全 国统 筹 , 是 “ + 二五 ”
移手续 , 方便转移接续工作的开展 。 因
此 , 实 现基 金 全 国统筹 , 是解 决养 老保 险 权益 全 国衔接 的 关键 环 节 。 必然性 — 生产 力发展的 客观 要 求 。实 行基 本 养老 保 险全 国统 筹是 适 应
险待 遇的 支付 提 供保 障 。 同时 , 中 央 多 次 明 确要 提 高养老 保 险统 筹层 次 , 以及
淀 , 这不 但可 能 导致 懈怠 征缴 , 随意 降 低 费率 和 提高 待 遇 , 而 且凭 一个地 区的 力量也难以管好用好基金 ;另一方面 , 一 些地 区 基金 严重 不 足 , 不但 征缴 费 率 居高 不 下 , 增 大 了 当地企 业成 本 , 而 且
回 顾 历 史 , 199 2 年就开始 探索养老保 险 省 级 统 筹 制 度 , 但 直 到 20 0 9 年底 ,
中国社会保 障 ·20 , 3 年第6 期 3 7
助 共济 的保 险 原则 , 降低 了基 金 的使用
效 率 。 因 此 , 实现 养老 保 险基 金在 全 国 范 围 的统 筹使 用 , 提 高基 金使 用 的规模
难 以 自求 平衡 , 在高 费率 的情 况 下 , 每 年仍 需 中央政 府 大量 的转 移 支付 。长 期
下去 , 就 会 出现 基本 养老 金 的两 极化 现
象 。 一方 面 , 一 些地 区基 金 大量 结存 沉
因此 , 即便 在全 国统 筹 的 背景 下 , 制度 内的 缴费 能 力也 会不 断增 强 , 为养 老保
必要性 —
解 决 现 实 问题 的需 要 。
紧迫性 —
“ 十二五 ” 规划中的工
之 所 以要 进 行 基 本 养 老 保 险全 国统 筹 , 就 是 要解 决 因统 筹层 次 低带 来的 制度 不 够 规 范统 一 、 各 地 的养 老 负担 畸轻 畸重 、 基 金 规模 效应 低 、 养 老 保险 关系 转移 接 续 不 够顺 畅等 突 出 问题 。 解 决 以上 问题 , 是 全 国统 筹的 直接 目标 。 在地 方分 散统 筹 的 背景 下 , 存在 地 方 制 度各 行其 是 的 问题 。 调 查表 明 , 各 地 在 基本 养老 保险 覆 盖范 围 、 缴 费费 率 、 待遇 计发 办 法等 方面 存 在不 同 , 制度 碎 片 化 现 象严 重 , 难 以实 现各 地制 度之 间 的有 效衔 接 。 全 国统 筹 的基 础工 作 , 就 是要 统 一规 范各地 的 养老 保 险制 度 。 在地 方养老保 险基金 统筹 的背景 下 , 存在 养老 负担 畸 轻畸 重和 基 金使 用
对接 , 是 生产 力发 展 的客 观要 求 。
逻辑性 — 基 金 性 质 的 内在 要 求 。
. . 论坛 F o ru m O 专
才基本建立了省级统筹 的制度框架 。 说 明制度推进之慢 , 面临困难之多 。 经济 原因应当是地区发展极不平衡 , 管理原 因应当是财政分灶吃饭体制 。 一些落后 地区 、中央财政转移支付力度大的地 区 , 在推进统筹层次提高方面的进展要快一 些 ; 一些发达地区 、 中央财政没有转移 支付的地 区 , 在推进统筹层次提高方面 的进展要慢一些 。 在省级统筹没有完全
效 率 低下 问题 。 一些 地 区基 金结 存过 多 , 缴 费 费率 下调 , 征 缴 力度 放 缓 , 养老 待 遇 随 意增 加 ;另 一些 地 区基 金缺 口较 大 ,
作 任 务 。 实行 基 本 养 老 保 险 全 国 统 筹 , 是 “ 十 二 五 ” 规划 中 的工作 任 务 , 具有 紧迫 性 。 “ + 二 五 ”规划 建 议指 出 : “… … 完善 实施城镇职 工和居 民养老保险制 度 , 实 现基 础 养老 金全 国统 筹 。 进 一步
学家预测 , 来来 2 0 年 我 国经 济 仍 然 处 在快 速增 长 的 黄金发 展 时期 , 也 是乡 村 城 镇 化 、 农 业集 约 化 、 农 民市 民化发 展 的历 史 时期 , 各 类 劳动 者的 工资 收人 水 平和 参保 意 识会 不 断提 高 , 参加 养 老保
险 的 人数 和 缴 费 水 平 也 会 有 较 大 增 加 。
到位 的情 况 下 , 推 进全 国 统筹 工作 , 会 遇到 较大 困难 , 应 当不 断巩 固 省级 统筹
题.
实现养老保险事业持续健康发展 。 能要基于两个标准 : 一是要解决什 么问 题 , 二是能解决什么问题 。 全国统筹的 基础是制度统筹 , 核心是基金统筹 。 在
原则 —
以 保护参 保人利 益为导
成果 , 稳步推进全国统筹 。
统纷的 目标与原则
目标 — 使劳动者享有更加 “ 便捷 、
高效 、 持续 、 适度 ” 的养老保 障 。在新
的历史 时期 , 基 本养 老保 险全 国统筹 应 当服务 于 建立 覆 盖城 乡居 民社会 保 障体 系 的 大 目标 。 全 国统 筹 本 身 不 是 目标 ,
产 力发 展规 律 的 内在要 求 。 以上历 史过 程 有其 内在 的发 展 规律 , 这就 是生 产 力 的发 展 水平 决定 着 生产 关系 的调 整 方 向 及 其力 度 。 在用 工 形式 多样 化 , 劳 动力
筹 (制度统 一 、 管理统一 、 技术统一 、 基金运转统一) 具有可行性 。 根据经济
巍 鑫
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的问题 , 因此基金是核心 。 如果制度不
统 一 , 各 行其 是 , 基金 的全 国统 筹也就
失 去 意义 , 因此 制度 是基 础 ; 如 果管 理
论坛 F o r u m O 专
题 ..
效应 , 是全国统筹要解决的核心 问题 。 在地 方统 筹背 景下 , 存在 基金存
储 分 散 、 规 模 小 和 贬 值 问 题 。 200 9 年 底 各 省 均 出 台 了省 级 统 筹 制 度 , 截 至 0 r 2 o 年底有 2 5 个 省 通 过 了 省级 统 筹 验
流动 频 繁化 、 城 乡发 展 一体 化 的历 史进 程 中 , 由 于统 筹 层 次 低 , 转 移 接 续 困
难 , 影 响了 劳动 力在 全 国范 围 内的顺 畅 转 移 , 影 响 了人 力 资源 的优 化配 置 , 因 而影 响 了生产 力 的发 展 。 因 此 , 通过 提 高 统筹 层 次 , 实现 养 老保 险关 系无 障碍
统绮的必要性与可行性
基本 养老 保 险全 国统 筹 是现 实提 出 的挑 战 , 是生 产 力发 展 的客观 要 求 , 也 具 备 了一 定 的实 现条 件 。 分 析认 为 , 逐
收 。 尽管基金实行省级核算 , 但结存基
应当随劳动者的转移而转移 , 应当在全
国 范 围内 享有 。 各 地 的养 老保 险基 金结 存 , 不是 任何 一个 地 区 或者部 门 的权 益 , 应 当是 全体 参保 劳 动 者的 权益 。全 国统
管 理为 抓手 , 以统 筹 基 金全 国 统筹 、 个 人账 户 省级 管理 为 关 键 , 实 现 基本 养 老 保 险统 筹基 金全 国 范 围 内统 筹使 用 。 第 一步 , 规 范 制度 , 实现 制度统 筹 。 以全 国统 筹 为 背景 , 以贯 彻 执行 社会 保 险法 为契 机 , 将 所有 职 工纳 人 基 本养 老 保 险 制度 , 做 到 制度 覆 盖范 围统 一 、 缴 费费率统一 、 缴费基数确定办法统一 、 支 付项 目和 办 法 统一 。 同 时要 严格 执行
级政府及其部 门的责权利的划分 , 关键 是各方利益关系的理顺 。 改革应当兼顾 各方利益 , 但必须以整体利益和参保人 的利益为核心 。采取的各项措施 , 必须 有利于整体利益的提升 , 有利于参保人 员的利益得到更加充分保障 。
— 有利 于促 进 经济 发展 原 则 。 养 老 保 险制 度的 健康 发展 要 以经 济发 展为 基 础 , 应 通过发 展 的办 法解 决发 展 中 的 问题 。 事 实表 明 , 只有 经济 发展 , 充分 就 业 , 收 入水 平提 高 , 养老 保 险 问题才 能得 到根 本 解决 。 同时 , 也 只有 各 类人