开展PPP项目存在的风险类别及注意的40个问题

PPP项目中的风险主要有哪些?

项目生命周期各阶段的风险因素

按风险发生的时间划分，准经营性基础设施项目存在的主要风险可以按照项目的生命周期的各阶段划分成以下的部分：

1项目前期的风险

建设期开始之前的风险包括：审批获得/延误，融资风险，政治/公众反对，政治决策失误/冗长，中央已批准但地方不支持。

2建设期风险

建设期风险包括：完工风险，天气/环境恶劣，建造成本超支，配套基础设施不到位，技术不过关，材料费上涨，原材料供给不足，环保风险。

3运营期风险

运营期风险包括：运营成本超支，市场需求变化，项目唯一性(没有竞争项目)，移交后项目/设备状况，国有化/征用，收费变更，收益不足，配套基础设施不到位。

4贯穿全生命周期的风险

贯穿整个生命周期的风险包括：法律变更，税收调整，外汇风险，不可抗力，通货膨胀，利率变化，政策变化，政局稳定性，沟通、组织、协调风险，政府腐败，重大经济事件影响，政府信用，法律和监管体系不完善，新政府不承认原合同。由项目的准经营性特点和PPP合作模式特点引发的风险

1设计不合理风险

由于准经营性项目处在盈利性与公益性之间，它既需要设计一定的商业化设施来获得收益，有需要顾全它的公益性，所以商业设施的设计比例是设计的一个难点，

很容易发生这种商业比例的设计不合理风险，过去既出现过过度商业而导致失败的PPP准经营性项目，例如：北京政府对“鸟巢”的股权改革，收回了项目运营权，由政府负责项目运营盈亏。有观点认中信联合体的过度商业化行为可能引发改制的主要原因。又出现过因为商业设施不足引起的失败案例，例如：重庆市奥体中心在设计时没有考虑运营盈利问题，没有商业化设施。导致运营期收益不足。

2沟通、组织、协调风险

由于PPP项目是政府部门与私营机构的合作，参与方多，参与方的知识背景多样，立场多样，牵扯的利益关系、过程环节都较普通的工程项目复杂，所以对沟通、组织、协调能力要求较普通工程项目更高，沟通、组织、协调风险更为突出。3政治风险

政府信用，政治/公众反对，中央已批准但地方不支持，政治决策失误/冗长，国有化/征用。

由于有政府方的参与，而政府是项目的发起方，市场信息，政策信息，一方地区的综合信息掌握最全，掌握土地权，使政府在项目上占主导地位，所以政府的信用、决策、支持与反对、对项目的影响有决定性的作用，所以PPP模式下准经营性基础设施项目比普通工程项目体现出更高的政治风险。例如上面提到的政府收回中信联合体的鸟巢经营权。

4收费变更风险，收益不足风险

准经营性项目的特点是有半公益性，惠民性质，收费低，利润率低，成本高，投资回收期长，所以在特许经营期里收费的小幅变更很可能导致私营机构在特许经营期满时收益不足甚至没有收回成本。而经营性项目没有公益性，有正常利润，

投资回收期短的特点，相比而言，准经营性项目表现出更高的收费变更风险和收益不足风险。再比较纯公益性项目，它没有经营性，没有特许经营期，也就没有这两个风险。

5移交后项目/设备状况风险

PPP项目是公共部门与私人共同修建，建成后由私营机构特许经营一段时间，特许经营期满后把项目完好的移交给政府的过程。而移交项目是，项目/设备的完好程度，磨损程度就是一个未知数，可能会发生因私营机构在特许经营期内维护不善、过度使用造成的项目/设备磨损度大，完好程度欠佳的情况，而且这种程度的差距很难预料，所以PPP模式下准经营性基础设施项目比普通工程项目体现出特有的移交后项目/设备状况风险。

风险起源分析及释义

新政府不承认原合同：政府换届后，因新政府不支持前政府的政治主张，或交接工作不到位等情况，导致新政府不承认项目原有合同或其中某些条款具备法律效力。

中央已批准但地方不支持：对某些中央政府通过的政策，地方政府做一些因地制宜的调整，导致某些政策得不到地方政府的支持。

国有化/征用：由于宏观调控的需要，中央或地方政府在特许经营期没有结束情况下强制收回经营权。

政府信用：政府因合同签订时考虑欠周，发生无法承担过高的履行合同成本、合同条款不符合社会环境利益等情况，导致无法履行签订的合同条款。

政治决策失误/冗长：由于政府决策流程不规范，或工作人员能力不足，或前期准备不足，或信息不对称导致政府做决策的过程反复冗长或出现失误。

政局稳定：因国内或国际政治局面的不稳定，引起相应政策的变化，或影响经济大环境，从而对项目造成影响。

政府腐败：政府体制不透明、监管体制不完善、工作人员素质不高等导致招标不公正、与政府沟通成本增加、政府相关部门不按规矩办事等等情况对项目造成的影响。

审批获得/延误：由于审批流程过于复杂，关卡层层，或工作人员效率不高导致。政策变化：由政府宏观调控需要引起。

法律和监管体系不完善：由于PPP项目相关的现有法律条款缺失，或有而不完善，或效力等级太低等原因导致。

政治/公众反对：项目预期收费过高，或项目的环评/可研不合理，导致社会公众或其他政府部门对项目的反对。

法律变更：由原法律有不合理的地方或政府宏观调控需要引起。

原材料供给：由于政府限制或材料缺乏导致的原材料供应不足。

项目唯一性：没有竞争由于准经营性项目收益小于投资的特点，需要政府用政策手段给项目提供一个一定范围内没有竞争的经营环境，如果政府因各种原因没有提供，会导致项目陷入收益不足，回收资本无望的危险境地。

市场需求变化：由市场供需环境发生改变，导致项目收入减少等影响。

收费变更：由于项目产品、服务收费过高，或质量不佳，或不符合市场需求等，导致政府强制规定或项目公司自行调整改变原收费标准的情况。

收益不足：由于收费不合理，项目产品或服务不佳等情况导致运营收益不能满足收回投资并实现合理利润。

税收调整：由国家宏观调控需要引起。

利率变化：中央政府对利率的宏观调控而导致金融市场的利率变化。

通货膨胀：货币的购买力下降对项目建设、运营等造成的影响。

重大经济事件影响：国内、国际经济环境出现变化，发生重大经济事件对项目宏观经济环境影响。例如：金融危机。

融资风险：由私营机构融资能力不高、信用度不高、国家政策原因、项目前景不佳等情况导致不能在规定期限内完成融资的情况。

外汇风险：国际经济环境变化，使外汇汇率变化或外汇出现不可兑换情况。

设计不合理：对项目功能设计是目光短浅，没有考虑得长时间后可以满足需求，或对功能细节考虑不周到，或商业比例设计不合理等导致。

设计变更：设计有欠缺的地方使设计会发生修改，修改的次数越多和修改发生的时间点越靠近项目后期风险越大。

技术不过关：可能因为建设资质有问题，或对新技术的运用不成熟等情况导致。完工风险：项目进度控制失败导致无法完工、延期完工或完工后无法达到预期运行标准的情况。

建造成本超支：成本控制没做好，或设计变更太大等原因导致。

材料费上涨：没有预期到物价上涨给项目带来损失。

维护成本高：项目清洁、维修等费用预算做得不合理不仔细。

运营效率低：可能由项目不符合市场需求或经营不善引起。

移交后项目/设备状况：投资者过度使用设备、技术条件等资源，造成移交时，项目或设备状况不佳，损害了公共部门的利益。

运营成本超支：运营期的成本预算和成本控制做得不好。

配套基础设施不到位：指项目相关的基础设施不到位对项目进度等造成的损失。