因城乡建设征地拆迁引发的不稳定因素分析

因城乡建设征地拆迁引发的不稳定因素分析及解决问题的对策×县住房和城乡建设委员会2011年5月8日拆迁是项目建设的必要前提，也是城市自我完善、自我发展的重要途径。

×县是一个老城区、新城区和城中村并存的城区，大力实施城区改造、以拆迁带动经济社会发展是现阶段发展的必由之路。

自2003年以来，在实施环城南路、中山南路等大规模拆迁过程中，部分项目拆迁进展缓慢，引发了一些信访、上访不稳定因素。

本文拟通过分析我县拆迁工作的现状和原因，借鉴其他地方的成功经验，提出若干建议以供参考。

一、拆迁引发的不稳定因素的主要原因分析近年来，我县城区改造加速推进，拆迁规模不断扩大，拆迁工作总体进展平稳，但也有部分项目推进受到影响。

与此同时，拆迁引发的稳定问题多种多样。

有的拆迁户进京上访，一些基础建设项目和房地产开发项目也受到影响，成为不稳定的重要原因，严重制约了经济发展和和谐社会建设。

拆迁引发的不稳定因素的原因主要可以归结为以下三个方面：（一）政策层面，部分法规政策不配套、不合理1、货币补偿标准滞后于市场房价的变化。

拆迁房屋综合评估价，是由二手房价格、基准地价和周边新房的预估价等几方面价格综合评估得出的。

在实际拆迁工作中，评估价格与快速上涨的市场房价相比往往偏低。

2、补偿标准不具体。

《物权法》第四十二条规定，“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。

”但是并没有对“居住条件”的内涵和外延做出明确具体的规定。

3、对无证房和“住改商”房屋的规定不尽合理。

有关法规规定，“拆迁违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”；“房屋拆迁按房屋使用性质进行补偿”。

然而多年来随着社会经济发展，大量临街房屋由住宅用房改为营业用房，办理了营业执照、缴纳了各种税费，但未变更房屋使用性质；许多房屋由于历史原因或城市管理不到位而长期无证。

在实践中如果按现有政策执行，极易引发纠纷，而且不合情理。

（二）客观方面，城区困难群众较多，增大了拆迁工作的难度和复杂性困难群体较为集中。

我县困难群体较多，拆迁改造的区域又主要是困难群体集中的地块。

2009年拆迁户中困难群体约为20%，居住面积在30平方米以下的约为19%，安置起来特别困难。

（三）主观方面，部分干部对拆迁工作认识不足，创新意识、责任意识还不强拆迁工作不仅仅是经济问题，同时还是民生问题、稳定问题，事关经济社会发展的全局。

但是，目前仍存在少数干部和职能部门对拆迁工作重视不够，工作创新意识、责任意识不强等问题，导致工作推进不积极，工作落实不到位。

二、对拆迁问题的基本认识对拆迁行为性质的认识，直接关系到拆迁当事人的定位和拆迁方式的选择。

我们认为，对拆迁性质的认识需要从发展的不同阶段来判断。

在西方发达国家实行土地私有制、早已完成城市化进程的情况下，拆迁主要是一种单纯的商业行为。

而我国实行的是土地国有和集体所有制，又处在城市化的中期加速阶段，不能够简单地与西方发达国家类比。

在政府垄断土地一级开发市场的条件下，严格区分商业拆迁与公益拆迁并不现实。

当前拆迁涉及最为普遍的旧城改造，绝大多数兼具商业与公益的双重属性。

一方面，旧城改造主要是依靠商业企业的市场化运作，是典型的商业行为。

另一方面，对旧城区和违法建筑的改造建设以及重新规划建设，可以进一步优化与重组城区经济、社会功能，改善居民居住环境；可以调整和改进城市产业结构和布局，构建更为合理、高效、优质的产业链，增强城市资源集中优势和吸纳能力；短期内可能对被拆迁人的利益有所损伤，但其终极结果有利于提高城市整体竞争活力，被拆迁人也会从中获利，这就使得旧城改造具备较为明显的公益性特征。

此外对部分困难拆迁户采取提供廉租房、经适房及保底面积的做法就更带有公共福利的性质，政府不能因为是商业开发而完全退出拆迁事务。

从实践来看，近期全国各地的拆迁工作也开始表现出政府主导、采用更加优惠合理的拆迁补偿标准和拆迁安置方式的新趋势。

如2009年4月北京市开始实施新的市场评估拆迁补偿办法，拆迁款足以购买政府提供的限价房。

西安市棚户区改造中，采取政府主导的方式，最大限度让利于民，赢得拆迁户的支持。

2009年2月上海市出台了“数砖头加套型保底”制度，即居住房屋的拆迁补偿安置，将以被拆除房屋市场评估价为基础，增加一定价格补贴和套型面积补贴。

当前我县正在开展城市建设推进年活动，涉及的大规模拆迁同样具备商业和公益的双重属性，也应该按照政府主导、优惠利民的模式推进。

在拆迁中应当把握好以下几个原则：1、政府主导原则。

更多地采用政府土地储备的模式推进拆迁，由政府主导，更加注重拆迁的规范性和公平性，将“生地”拆成“熟地”之后再进入挂牌出让程序。

2、保障居住条件原则。

以被拆迁人的需求为导向，制定公平合理的拆迁补偿标准和拆迁安置方式，帮助被拆迁人解决实际困难，切实保障被拆迁人的居住条件。

3、利益均衡原则。

拆迁是不同利益主体之间的一次新的利益分配过程，要保持各方利益的基本均衡、对等。

4、守法原则。

政府在坚持依法办事的同时，要加强对拆迁人和被拆迁人双方面的监督管理，坚持在法律和政策的框架下开展利益博弈。

三、解决因拆迁引发不稳定因素的几点建议在上述拆迁基本原则的指导下，我县坚持征地拆迁必须以人为本，树立“为民拆迁，拆迁为民”的指导思想，切实维护群众合法权益。

2009年以来，我们一方面积极向县委、县政府建言献策，提出有针对性、实效性和突破性的建议，促进政策逐步健全完善；另一方面要在现行法规政策的框架内，进一步推进思路创新、制度创新和举措创新，努力破解拆迁难题，加快拆迁进度，力求拆迁稳定，为×县的未来发展拆出一片新天地。

（一）综合采取多种方式，加大实物安置力度根据调查，绝大多数拆迁户最大的需求还是居住的需求。

实物安置是现阶段破解拆迁难、有效保障拆迁户居住条件的最重要途径。

今年我县采用了就地、就近安置的方式，加大实物安置力度。

就地、就近安置的好处是对拆迁户居住生活影响最小，最大限度地保障拆迁户的居住条件。

今年实施的×中路改造、×景观大道建设拆迁，采取了这一方式，受到被拆迁人的欢迎。

（二）坚持公平公正原则，不断完善拆迁政策拆迁行为应当遵循等价、有偿等市场经济基本原则。

在促进公共利益的同时，应尽量避免和减少被拆迁人牺牲个人利益，着力制定公平、公正、零负担的拆迁补偿政策。

1、确保拆迁补偿价格的公平合理。

按照物权法规定的“不降低居住条件”原则，采取市场价格机制，合理确定补偿价格。

补偿标准、补偿金额全程公开，坚持不乱开口子，确保先搬后搬一个价，保证拆迁公平，消除拆迁户的疑虑。

2、进一步提高奖励补助标准。

目前我县奖励补助政策为100-300元不等。

为提高拆迁户的积极性，通过提高奖励补助的标准，弥补当前综合评估价的不足，减轻拆迁户购房的负担，鼓励拆迁户早签约、早搬迁。

3、实行“拆一房还一房”，实现拆迁“零负担”。

实物还建“拆一还一”（拆多少面积还多少面积）对于房屋面积较大的拆迁户可以适用，但是难以解决极小户型（30平方米以下）困难群众的居住问题。

今年对农户约定特殊优惠面积的优惠政策，对人均居住面积不足30㎡的，按800元/㎡补交差价。

建议借鉴外地经验，今后对国有土地上的城镇居民同样实行这一规定。

同时，对符合特定条件的极小户型困难拆迁户，实施“拆一房还一房”政策，即该困难拆迁户可以得到我县已建成的最小面积安置房一套，而不需要补交任何差价，真正实现拆迁安置“无缝对接”，拆迁户“零负担”。

这样的让利一定可以让困难拆迁户乐意搬迁、盼望搬迁。

（三）统筹解决与拆迁相关的其他问题对我县拆迁中出现的各类共性和个性问题，要加强调查研究，借鉴实践经验和外地成功模式，采用各种行之有效的办法和措施加以解决。

1、特困群体的拆迁安置。

针对我县存在的残疾人家庭、双下岗家庭、特困户等特困弱势群体，应当着力解决其拆迁后的实际困难，体现政府对弱势群体的关爱。

一是要按照前述最优惠的拆迁补偿标准进行补偿安置；二是应当统筹组织民政、劳保、卫生、教育、社区等相关部门，尽量为其解决拆迁后的就业、就医、就学等各方面实际困难，减少拆迁对其造成的不利影响，通过拆迁改善其生活居住条件。

2、“住改商”经营用房的处置。

针对我县大量存在的有合法营业执照并按规定上缴各种税费、但未登记变更房屋使用性质的“住改商”房屋补偿标准无法反映房屋真实价值的情况，应当本着尊重现实的原则，在房屋评估时，根据具体情况适当提高“住改商”房屋的拆迁补偿价，对上述“住改商”房屋按照有证门面的一定比例给予补偿。

在实践中可采用的货币补偿标准是有证门面房的60%-70%和安置门面房调换两种方式，应该用文件或其他方式将该标准固定下来，使得今后的拆迁中处置类似问题有明确的政策依据。

3、无证房屋的处置。

对于历史遗留的无证房屋的处置，要坚持依法办事，按照法律规定的标准予以部分补偿或不予补偿。

但是对于确有困难、一旦拆迁就无房可住的拆迁户，应当本着有情操作、拆迁惠民的原则，争取廉租房或经济适用房来解决；特别困难且符合条件的拆迁户，还可适用前文提到的“拆一房还一房”优惠保底政策。

（四）强化依法意识，规范拆迁行为在拆迁工作中，政府必须坚持依法行政，强化自律意识，加强自我约束，严格按照法律规定的权限和程序推进拆迁。

同时，加强对拆迁人和被拆迁人双方的宣传教育和监督管理，着力防止和及时纠正违法过激行为。

一是依法处置钉子户。

对于存在思想误区，想要通过拆迁一揽子解决家庭矛盾，而提出不合理要求的拆迁户，要切实做好思想工作，通过耐心细致的宣传解释，引导他们理解国家的拆迁政策，走出思想误区，同时尽可能帮助其解决就业、就学、就医等各方面实际困难，减少拆迁阻力。

对于个别依仗关系顽固抵制拆迁，想要以此发财致富的“强权”人物，特别是国家公职人员，可以借鉴外地做法，在依法依规的前提下，采用纪委介入、强化组织纪律、所在单位施压以及在一定范围内公布等各种手段进行约束，千方百计打压他们的气焰，避免在拆迁户中造成恶劣的负面影响。

对于以上手段都不奏效，且严重影响拆迁进程的钉子户，应当严格依照法律程序，采用行政强拆、司法强拆等法律手段，予以强制拆除。

同时加大法制宣传力度，取得强拆一家、宣传一片、带动一片的效果。

二是严格监督拆迁人。

要坚决禁止和杜绝违法拆迁，防止拆迁人受利益的驱动，采用暴力拆迁、野蛮拆迁等不合法手段对被拆迁人施压。

近期发生的辽宁拆迁户杀死拆迁人、重庆等地拆迁户自焚等恶性事件提醒我们，要始终坚持依法拆迁，保护处于弱势一方的拆迁户的合法权益。

对钉子户也要采用合法的手段进行处置，不能图一时之快而埋下不稳定的隐患。