行政许可法第48条之分析

《行政许可法》第48条之分析

听证制度是实现行政公开的重要制度，使相对人能够主动参与行政许可程序，进而参与影响自己权利义务的决定的作出。该制度体现出行政许可的公开、公正与民主。我国《行政许可法》首次将这一制度引入行政领域，是对行政许可程序的重大创新，但在条文制定上，有其不足之处。本文将对第48条进行如下分析：

一、关于听证通知

《行政许可法》第48条规定“行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告”。该条规定保障的是申请人和利害关系人获取通知的权利，但通知的内容是否仅限于举行听证的时间和地点却没有规定。在国外，听证通知的内容除有时间、地点外，还包括当事人的姓名、名称及住所，听证主持人的姓名、案件内容等。通知的内容规范过于简单、笼统，这不利于保障申请人、利害关系人的权益，不利于其辩护、质证等的展开。

二、关于行政许可听证主持人

《行政许可法》第48条规定“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避”，该条款确立了行政许可的听证主持人制度。

1，从听证主持人的来源来看，“以外人员”范围甚广，如果由与行政许可申请的审查人同属于同一机关的工作人员来主持听证，听证过程中听证主持人可能会听从于行政机关，很难保证听证主持人处于中立地位（我国行政许可听证制度存在的问题及对策分析陈晓杰中国商界2010年第4期313页）。现实中，我国行政许可机关中负责法制工作的机构只是隶属于行政机关的一个内部行政机构，无独立的行政主体地位，不能避免其单方面接触，不能保障听证主持人处于中立地位主持听证，而且听证主持人与听证所在行政机关是行政隶属关系，福利待遇受行政机关控制，职务升降由行政机关决定，二者之间有密切的利益关系听证主持人与听证结果存在明显的切身的利害关系，最终只能使听证制度流于形式。

2，从听证主持人的产生来看，是由“行政机关指定”，但法律并未对听证主持人的任用程序、任用资格进行明确规定。通过行政机关指定方式产生主持人的过程中，行政许可机关既是运动员，即行政许可事项的审查人员，又是裁判员，即最后作出行政许可决定。由于行政许可案件内容繁多，范围广泛，若行政主持

人缺乏对法律制度的把握，就很难担此重任。目前我国听证主持人大多都没有达到相应的法律专业水平。这就无法保障听证活动的科学性、公正性。

三，有关听证笔录

《行政许可法》第48条规定“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”。有关听证记录对行政机关的最终决定的约束力方面，国际上有两种做法：一种是美国的案卷排他性原则，即行政机关的决定必须根据听证会案卷作出，不能再案卷之外。案卷排他性原则在美国被认为是正式听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性；另一种是德、日等国家规定的听证记录对行政决定的作出有一定的约束力，但行政决定不是必须以听证记录作根据。行政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为依据(/fgjd/xzfgjd/200909/236083.html)。第48条的规定直接确定了笔录排他性原则，但不足之处在于，没有规定当行政机关没有根据听证笔录而作出行政许可决定时的行政相对人的救济权和行政机关及其工作人员的具体责任。没有监督的权力必然导致腐败，没有救济的权利只能是空中楼阁。

行政许可听证是民主政治的产物，是公民参政的重要手段，也是公民参与社会事务的重要程序权利。听证开始前向申请人和利害关系人所作出的通知，需有利保障其后辩护、质证的权利；对行政许可主持人的角色定位，需保持其中立地位并确保听证主持人达到专业的法律水准；对违反行政许可相关规定的行为，需将责任真正落实到具体的人身上并指明法律救济的途径。