西方国家行政改革的研究及启示

西方国家行政改革的研究及启示
内容提要
摘要：自20世纪70年代末以来,西方国家面对凯恩斯主义的理论危机、70年代的经济危机和官僚制政府的体制危机,面对经济全球化、市场化、信息化,以及知识经济时代的到来,掀起了声势浩大的行政改革运动。

中国的行政改革也在1978年党的十一届三中全会后拉开了帷幕。

目前,中国和西方国家的行政改革都仍在继续,相互学习和借鉴十分必要。

关键字：行政改革西方政府职能
一、西方行政改革主要内容
（一）政府职能的重新定位
主要做法是按照市场优先社会优先的价值取向，讲原来部分由政府承担的职能推向社会和市场，以收缩政府职能，减少财政支出。

其中分两部分：
1、收缩政府的经济职能
放松政府规制改革重点是放松对工商业的经济性规划。

美国的放松规制改革主要集中于1975-1986年，起步于福特总统时期，在卡特和里根的任期内达到高潮。

里根时期，从航空，铁路等到能源，电信都进行了改革。

到克林顿上台后，彻底解除了电信也的管制，从而引发了美国电信业的新一轮重组和跨行业兼并的浪潮。

英，日，法等国家也学习美国，展开了类似的改革，打破了行业垄断，推动生产力发展。

国有企业民营化是西方国家压缩政府规模，优化政府职能的重要措施之一。

英国是西方国家中国有企业民营化起步最早，最突出的国家。

在撒切尔夫人上台后，把英国最大的卡车公司、50万套公有住房、化工企业、电子公司、电话系统和天然气公司交给私营公司经营，随后又讲通信公司、煤炭公司，航空公司私营化。

法国是西方国家中国有企业私营化最多的国家。

日本私营化改革始于上世纪80年代，三大国有企业（日本电信电话公司、日本烟草专卖和日本国有铁道公司）都交给了私营公司经营。

其中国有铁道公司在私营化后，为政府摆脱了12000亿日元的财政赤字，年度利润达到了1500-2000亿日元。

到桥本龙太郎时期，民营化已经成为了改革的重点；
2、收缩政府的社会职能
改革的举措有以下几点：（1），提高接受福利者的资格，包括延长退休年龄，减少接受福利人数等；（2），以工作福利取代社会福利，克服坐吃救济，不劳而获等不良行为，让自愿失业者重新回到工作岗位上；（3），将住房、医疗和养老保障等社会福利交予私营公司经
营，政府只负责制定规则和严格监督规则的执行；（4），适当增加个人负担部分份额，已减少政府财政压力；（5），在明确政府开支的条件下，将部分福利项目下放到地方政府管理，将管理层次更接近收益者，并转移中央政府的财政负担。

（二）政府职能实现方式市场化
总体思路是，在公共服务领域引入市场化，将政府的权威和市场的交换相结合，以提高政府公共服务的供给能力、质量和效率。

政府公共服务市场化主要有以下几种形式：
1、合同出租
又称竞争性招标，一般指政府制定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门，非盈利部门招标，中标者按照合同提供公共服务，政府用纳税人的钱购买提供商提供的公共服务。

其实质是政府将原来垄断的公共服务产品的生产权和提供权转让给私营部门和非盈利部门。

在整个合同的执行过程中，政府只负责提供公共服务的数量和质量标准，并监督合同的执行。

合同出租制被视为是保持既定服务水平前提下缩小政府规模、降低成本、节约开支的有效手段，因而作为政府职能实现方式市场化的主打方式而风行于西方国家。

其范围包括环境保护、医疗救助、社会保障、工作培训、运输服务、公共工程、精神保健、公用设施维护、决策咨询与政策设计、政策效力评价、公共项目论证与规划、公共组织绩效评估以及玄冥等级、公共管理人员录用以及监狱管理等多方面。

其中美国、英国的改革最为突出。

据统计，美联邦行政部门按合同向承包商购买公共服务的经费1979年是230亿美元，1989年达2100亿美元，几乎占联邦开支的六分之一；环保署、宇航局1992年时几乎所有的工作都是由承包商来完成；1993年能源部正式职工有2万人，同时受能源部领导的合同雇员却有14.5万，这些合同雇员在承包商的组织里工作。

美国州和地方政府公共服务合同出租比例比联邦政府更高，服务范围也更广泛；
2、公私合作
公私合作与合同出租的不同之处在于政府不是用纳税人的钱去购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务，在政府的规制下，私营部门通过向消费者收费来收回成本和追求回报。

公私合作，既借社会资源提高公共服务的生产能力，又借价格机制显示了真是需求，一举两得。

公共基础设施特许经营制度就是典型的公私合作模式；
3、用者付费制度
用者付费是只政府部门对家庭、企业和其他私营部门实际消费政府提供的具有消费的可分性的服务和设施（如学校、医院、公园等）时，收取费用的制度。

其最大目的在于显示公众对公共服务的真实需求，为有效分配资源创造有利条件。

美国各级政府都存在这用者付费制度，但地方政府更加普遍。

一般而言，地方正是用者付费占其预算来源的25%。

使用范围包括垃圾收集、废水和污水处理、娱乐设施、工业、保健服务、特殊事项上的警察服务、住宅区服务等等，但主要对象是公用事业；
4、凭单制度
凭单是政府为了帮助某些特定群体的人购买某些特定的货物或者服务而发放的有价证券，主要运用于政府提供的食品补助、医疗补助、教育补助和住房补助等领域。

有资格接受凭单的消费者在政府指定的公共服务供给组织中使用凭单购买特定的货物或服务，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。

政府通过凭单把选择服务的权利直接交给了消费者个人，而不是交给供给服务的组织，其目的在于消弱职业性利益集团对政府公共服务决策的控制和对消费者的控制，让供给者为了争夺消费者手中的凭单而展开竞争，以提高公共服务的效率和质量，并杜绝政府公共服务决策过程中的寻租现象。

典型案例有美国的教育券制度、退伍军人权利法案中设计的凭单制度、英国的公费医疗拨款制度等。

二、西方行政改革的环境分析
（一）西方行政改革分析
在研究西方行政的理论及实践对中国行政体制改革影响之前,有必要从理论上进一步分析产生这些理论和实践的土壤和条件,以便在对中国行政体制作出改革思路和借鉴西方政治文明的有益成果时作参考。

世界上任何事物都是相互影响、相互促进、相互作用的。

行政改革也是由行政环境、行政文化包括政治制度、经济状况等各种因素的综合运动的结果。

西方各国改革异彩纷呈,在共同的趋势下展现出多样化的具体的改革模式。

如美国近10多年来持续进行的重塑政府运动,这是—种自下而上的改革进程。

之所以这样,这是由美国的联邦制国家结构形式所决定的,在联邦制度下,制度创新或改革往往发端于地方政府,然后溯源而上,推动政府由低到高的各级行政改革。

但如日本,其长期实行的是以“行政指导”为核心的经济运营体制,因此在实行某项改革时,往往先经内阁、国会通过,然后再在全国顺利实施。

而且西方改革是在成熟的市场机制、完善的法规结构、可靠的监控机制、发达的中介组织及高素质的公务员队伍的基础上进行的。

就根本而言,政府公共管理职能的变更在本质上是一种适应性变化,是随着外部生态环境的变化,有意识地对其自身结构和内容不断进行调整,使其发展成新的形态,以谋求它与环境之间的动态平衡。

行政生态学(将行政环境看作是生态环境来研究政府行政现象)原理也告诉我们,公共组织与组织环境之间存在一种能量交换的互动关系,存在着一种互相依存的生态关系,而组织内外环境的变化势必引起公共组织的变革与发展。

首先,全球化的挑战、财政的压力、管理的危机、技术进步的冲击、政党意识形态的推动等是各国改革的共同动因。

如美国和日本都面对经济压力,美国当时财政赤字3500亿美元,日本的“赤字国债”达297395亿日元。

正是由于各国面临的相同的国际环境、大致相同的国内危机和问题、以及“改革的相对有限的选择机会、相对有限的政策空间、相对复杂的政策问题和简单化的政策传播”,使得各国改革在总方向和主要措施趋于一致,因而汇成了一场改革合奏曲。

其次,各国自己特定的政治、文化以及精英集团(智囊团)对改革态度策略以及偶发事件等因素的影响,这是各国改革的内部动因。

如特殊宪政体制影
响下的不同的国家结构形式、不同的政党制度、公务员的不同地位;独特的行政文化传统的不同影响;各国改革期待解决的不同的核心危机,特别是改革面临的突出的财政、管理、信用三大危机以及精英集团的洞察力不同而产生不同的管理思潮、不同的改革流程、不同的调控模式、不同的制度框架和管理手段、管理方式等等。

所有这些不仅引起各国的行政改革,而且使各国改革的性质、内容、方向也有所不同。

（二）西方行政改革相同点
尽管西方改革模式千差万别,但有3点是相同的:
1、改革总方向趋于一致
各国改革在总的方向上趋于一致,即表现为政府的退缩、市场的扩展、市场价值的回归和管理主义的兴起。

显然这种现象是与西方各国所面临的大致相同的国际环境和大致相似的各种危机与挑战密切相关。

2、改革都有特定动因
各国改革都深扎根于本国的行政实践,都有自己特定的改革动因,这种在特定的环境中进行的改革。

都是在借鉴他国的经验的同时,在符合本国实际中形成了自己的模式。

由于各国独特的行政传统、政治法律体制和面临的不同的突出问题,西方改革在共同趋势下表现出多样化的改革方式和具体模式。

既使是相同的改革措施而在不同的环境,也往往具有不同的含义并导致不同的进程和效果。

3、改革相互性
考察西方各国行政改革的轨迹是既互相并行又互相交融:即每个国家有所侧重地采用一些符合本国国情的改革形式;同时各国又都朝向—个大致相同的目标采取大致相同的一些措施,而且相互借鉴。

这两者相互渗透、相互融合。

这是西方行政的一个轨迹。

当然,对西方行政改革来说,其体制的作用也是不能忽略的。

它同样值得中国在进行行政体制改革时研究、参考和借鉴。

行政体制,是国家行政机关的组织制度,是政治体制的重要组成部分,它通常与国家的立法体制、司法体制相对应。

其内容十分广泛,如政府组织机构、行政权力结构、行政区划体制等等,其核心是政府的机构设置、职权划分以及行政运行机制等。

所以行政体制是—个根本性的、基础性的问题。

例如和尚分粥,寻找到—个公平分粥的办法固然重要,然而能够找到一种好的分粥办法,其前提是允许人们议论、表达不满,且对于如何改进,大家能够发表意见,还要民主协商。

如果“和尚庙”的主持是一个专横跋扈的独裁者,分粥者由他指定,不管粥分得多么不公平,谁也不准提意见,在这种情况下,真正公平的分粥机制是不能出现的。

所以说,好的体制是好的机制产生的前提。

在有缺陷的体制下,既使有好的机制,也往往不能得到有效的遵循。

在过份集权、上级领导者决定一切的体制下,必然是人治,下级必然“唯上”是从,而依法行政的法治原则是不可能真正落到实处的。

因此,体制、特别是政治体制的缺陷是诸多现实社会问题成为顽疾的根源之所在。

能否及时、有效地推进体制改革进一步深化,将是决定行政改革是否成功的—个关键因素。

所以坚持体制改革,或称体制创新,
这是政府管理各方面创新的基础与核心。

三、西方行政改革对我国的借鉴意义
（一）西方行政改革可借鉴的意义和经验
1、收缩政府职能
政府职能市场取向和社会取向的改革已为许多国家认可。

政府职能定位要充分考虑政府、市场和社会的关系建构上，重点要解决三个层次的问题：一是政府可以从哪些领域淡出，由私人或市场介入；二是政府职能如何采用使出啊的手段推行；三是政府如何对市场进行调节、监督和服务。

2、强化政府的政体功能
对政府部门进行重组，推行大部制，减少部门之间的职能交叉和冲突，减低协调成本，加强政府对部门的控制，强化政府的整体功能，是西方公共行政改革的重要目标，并取得实际效果。

政府是一个打的系统，要使该系统能迅速回应社会需求，需要合理的进行全力配置，并确立合理的运行规则。

3、分散式、扁平化管理
信息时代、经济竞争、管理高效和直接民主都要求改革传统的科层式结构，实行分散式、扁平化的管理。

不仅要减少政府的层级，在各级政府间实行适当的分权，而且在每一级政府内部，也要减少管理层次，实行决策、执行和监督的适当分离。

分散式管理是必然的趋势，但也要注意分权和自律的关系、分权和责任的均衡。

4、注重吸收先进的方法手段
在西方公共行政改革中，先进的企业管理手段和电子信息技术备受重视。

竞争机制、绩效管理、电子技术被广泛运用于公共行政，有力推动了公共行政的民主、透明和高效的发展。

5、改革过程的理性
改革结果的圆满很大程度依赖于改革过程的理性。

西方行政改革的过程通常由三部曲构成：一是通过立法成立中立的改革设计机构，由社会广泛参与，在实证研究的基础上提出改革建议方案。

改革设计机构所需的人流物流直接由国会或议会保障；二是立法决定是否采纳改革建议方案，并交予社会讨论；三是分阶段推进改革方案的实施。

其改革过程强调设计者地位中立，全社会参与、阳光透明、科学论证和立法保障。

6、改革的法律保障
无论是改革的过程、改革的结果还是放松管制后经济秩序和社会秩序的重构都需要法律的保障。

在西方，行政体制改革的同时会进行相应的行政组织立法与经济、社会立法。

改革意味着传统秩序的打破，需要新的秩序取代旧的传统，更需要法律的保障。

（二）借鉴西方改革经验应该注意的问题
1、政府职能调整方面
一是西方发达国家社会福利制度的改革是在经历长期的福利国家建设、福利措施极为发达并造成政府巨大的财政压力的情况下展开的。

我国的福利制度极不完备，所以不能如西方那样压缩政府的工作职能和福利，而应是大力构建社会保障制度，提高国家的福利水平。

二是我国正处在新旧体制交替的转轨时期，整个国家还处于社会主义初级阶段，各个法律条款还不够健全和完善，因此建立和完善规章制度及法律体系，实现管理的制度话、法律化是我国现阶段行政管理追求的目标，而不是意味照搬西方的改革法案和体系。

西方践行的规则缓和、放松规制显然不适用于我国国情，但是一些在计划经济体制下建立起的并阻碍经济发展、与国际惯例相违背的就制度，旧规章旧思想必须要破除掉。

三是国有资产私有化过程中，把公共资产转卖给私营企业时，容易低估国有资产，造成国有资产的流失，我国在改革开放过程中，出现过不少这样的问题，因此我们要加强这方面的监管和规范。

私有化后，国有企业的许多社会效益可能会在只强调经济效益的私有化中化为乌有，所以我国国有企业私有化应该在监管这发面下大工夫大力气。

2、政府职能输出方面
西方发达国家职能输出的市场化改革是在市场经济已经发育成熟，并塑造了一大批具有成熟的管理理论方法和技术的现代企业的前提下展开的。

而我国目前尚处刚起步阶段，还在逐步确立市场经济体制的过程中。

市场经济的基础和西方发达国家对比还是非常的薄弱，市场的规范和法律法规尚不健全，整个市场还缺乏全面经营公共性很强的所有经济活动的能力，政府所承担的公共服务还不能一次性卸载给私营部门，政府还应该积极的培植现有的市场力量，完善整个市场的法律体系和市场规范。

3、政府间关系调整方面
中央政府向地方政府的下放权力的过程中，地方政府的自律程度是权力下放成败的首要因素。

我国作为发展中国家由于不具备完善的中央与地方权限划分制度安排，中央权力控制一放松，就会容易出现权力下放过程中的失控现象，其中最为重要的是财政、金融以及资源分配方面的失控，这些都会对整个改革造成不可估量的影响。

4、政府内部结构优化方面
政府内部决策与执行分离，设立执行机构的做法在西方发达国采用的较为普遍，并且卓有成效。

但是我国缺乏法治的传统，整个国家的法律意识较为淡薄，国民的法律意识有待提高，特别是有一部分领导干部在行政过程中依法行政的意识淡薄，政府能力特别是控制自由裁量行政行为的能力不强，所以在我国建立执行机构应注重配套的规章制度的建设。

5、公务员制度改革方面
我国传统的行政管理模式虽也是科层制，但却有其自身的特点，它不属于规范约束的模式，既上文提到的缺乏法治，而是以人治约束为主的模式，这就决定了我们不可能从一口就吃成胖子，一步从人治为本过渡到结果为本，不可能像西方发达国家那样在当前公务
员制度方面放松规制，而应该继续完善相关方面的规章制度，养成依法办事，依章办事的良好习惯，但我们也不能走发达国家极而后反的老路，应充分利用后起之秀的优势，避免走向规制泛滥的极端。

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