《行政程序法(试拟稿)》评介

《行政程序法（试拟稿）》评介

摘要：《行政程序法（试拟稿）》是行政立法研究组为立法工作部门提供的参考草案，已为14稿。试拟稿的总体思路、框架结构，以及试拟稿中一些重要制度的形成和安排，与起草试拟稿相关问题的考虑等等，是关心行政程序法的人们所着重关注的问题，也是试拟稿介绍的中心问题。其中包含了各方面的共识，也有仍存争议的问题，期待专家、实务工作者和广大读者的关注、意见和建议，以期共同为制定出适应我国国情的、先进的行政程序法而努力。

关键词：行政程序法，试拟稿

借助《政法论坛》组织“行政程序法专栏”的机会，我对《行政程序法（试拟稿）》作一介绍，旨在应对读者对于行政程序法的关注，听取各方的意见和指导，共同促进行政程序立法，完善我国的行政法制建设。

一、行政程序立法的准备

行政程序立法的准备，开始于1989年制定行政诉讼法以后。一方面，适应市场经济建设的需要，中国行政法治建设迅速发展，行政程序法作为行政法治中的基本法，同样为现实所迫切需要；另一方面，中国又缺乏行政程序的本土资源，人们的程序意识淡薄，重实体、轻程序的现象普遍存在；法律对行政程序的规定数量少，且大部分十分简单，缺乏可操作性。理论研究严重滞后，对国内行政程序实际情况缺少调查研究，对国外行政程序立法的理论和实践也研究不足。因此，在20世纪80年代末和90年代初，要立即制定一部统一的行政程序法的条件还不成熟。立法部门决定一方面加强调查和理论准备工作；另一方面，先就一些市场经济建设过程中最重要最常用的共同行政行为，诸如行政处罚、行政许可等制定单行的程序法，为制定统一的行政程序法创造条件。李鹏委员长曾多次在不同会议上强调：要在制定行政许可法、行政强制法和行政收费法的基础上制定行政程序法。

十几年来，中国的行政法治取得了巨大进展，就立法而言，已经陆续制定了行政复议法、行政处罚法、立法法、行政许可法等，我们在行政程序立法方面积累了相当的经验。同时，理论研究也取得了长足进展：国内的实证调查已经完成；国外行政程序立法与实践情况得到了较为系统的介绍；理论研究著作不断出版；有的学者还提出了个人的立法建议稿。行政法治实践在近年来更是突飞猛进，十五大明确提出了依法治国、依法行政的要求，1999年国务院召开了全国依法行政工作会议，2004年，国务院又颁发了全面推进依法行政实施纲要，提出要在十年时间内基本建成法治政府的目标。实践对制定行政程序法提出了更加迫切的要求，可以说，经过十余年的努力，尽快制定行政程序法的各种条件正日趋成熟。受全国人大立法工作机构的委托，行政立法研究组①组织专家着手起草行政程序法框架稿和试拟稿，经过几年的努力，现已完成试拟稿第14稿。以下对试拟稿的总体考虑和基本内容作简要介绍。

①1986年，在加强社会主义法制建设之际，加强行政立法势在必行，但还缺乏经验，需要摸索和探讨，组建一个行政立法研究组织，成为急切需要。由著名法学家、全国人大法律委员会的陶希晋同志发起组织行政立法研究组。并于同年10月4日在北京成立。为便于开展活动，研究组主要由在京的行政法理论和实际工作者组成。当时确定研究组的任务是“充分研究我国的现实形势和经济与政治体制改革的要求，广泛搜集国内外行政立法的资料，把研究工作与我国的行政管理实践、行政立法实践紧密结合，进行深入的调查研究和讨论，在此基础上，对我国需要制定的行政法应包含的大致内容提出一个框架，作为一项建议提供给立法机关参考。”近20年来，行政立法研究组先后为我国行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等多部行政法律的制定，进行国内外相关资料的搜集、翻译、整理、出版等大量准备工作，并组织进行国外立法实践考察，开展立法研究，组织各种讨论会，在此基础上，着手试拟稿的起草，经反复讨论修改，最后提交全国人大法工委。

二、关于行政程序法的“目标模式”

所谓目标模式，是指以何种立法目的为基础来构建行政程序法。目标模式将直接影响法律的总体设计和制度安排，可称之谓法律的“灵魂”。从世界行政程序立法史看，行政程序法主要有三类目标模式，一类是以提高行政效率为目的，如早期欧洲一些国家的行政程序法，称为“效率模式”；一类是以保障公民程序性权利为目的，如美国的行政程序法，称为“权利模式”，还有一类是20世纪50年代以后各国制定或修订的行政程序法，则大都将这两者结合起来，保护权利与提高效率并重，称为“权利效率并重模式”。我国行政程序立法应采取何种目标模式？经过讨论，已经取得比较广泛的认同，即采取“权利效率并重模式”。在设计各种程序制度时做到两种立法目的的兼顾，既要有利于保障公民程序性权利，又要有利于提高行政效率。

有学者提出，二者有无轻重、先后之分？毫无疑问，效率在政府行为和行政程序中极为重要，不可忽视，但仍以保护权利为重，保护权利在先。在保障公民权利的基础上追求最高效率，这是我国“以民为本”的本质所决定的。

三、关于行政程序法的结构

行政行为的特点之一是多样性，但行政程序法不可能对之一一列举规定，否则就成了各类行政行为程序法的“汇编”，冗长、拖沓、重复而又可能有遗漏。因此只能是采用通则模式，规范各类行政行为必须共同遵循的程序。这就是所谓“程序底线”。各类行政行为依其特点还应规定什么程序，由单行法解决。但是，这样做，虽然结构简洁、条理清晰，却又不能照顾到某些特别的必须由法律规定，而又不可能单独立法的行政行为的特殊程序，为此，根据我国行政法制的基本情况，参考各国做法，试拟稿对行政程序法的结构采用了通分结合的结构形式，对行政行为中情况最复杂、形式最多样的行政决定，即具体行政行为，采用通则办法，规定在作成各类行政决定时必须普遍遵循的基本程序，以保证程序的统一，进而实现国家行政法治的统一。同时，对几类在市场经济中地位极为重要，一般又不可能

单独立法的行政行为，包括行政规范性文件、行政规划的制定、行政指导、行政合同等行政行为的作成，采用分则的形式，一一列举规定。如此，既照顾了共性，又不忽视特殊性，保证了行政程序法在行政法中的基本法的地位和作用。应该指出，即使属于分则部分，也是对该行政行为的一般性规定，该类行政行为仍可能有不同形式，需要规定更具体的程序。

根据上述考虑，《行政程序法（试拟稿）》的框架是：

第一章总则

第二章行政程序主体

第一节行政机关

第二节其他行使行政权力的主体

第三节当事人与其他程序参加人

第三章行政决定的一般程序

第一节程序的启动

第二节调查

第三节证据

第四节陈述意见

第五节听证

第六节信息公开

第七节应用电子方式和电子文件实施的行政行为

第八节紧急程序

第九节简易程序

第十节行政决定的成立

第十一节行政决定的效力

第十二节期间

第十三节送达