留用地安置政策分析

留地安置政策存在的问题及法理分析

所谓留地安置政策，即政府在征用土地时，按征用耕地面积的一定比例安排给被征地的农村集体经济组织一定数量的安置用地，鼓励和支持其兴办企业，以期通过发展二、三产业为失地农民带来长期收益或相对稳定的就业岗位，以此解决失地农户的生活与就业问题。该政策最早发端于上世纪90年代，近年来在各地方广泛推行，许多地方政府由此出台了当地的留地安置政策。

一、留地安置政策实施中存在的问题

留用地政策作为一项安置失地农民的制度性安排，能够使失地农民更直接更持久地分享土地开发的成果，因而被农民称为“政府给我们养了一只会下蛋的母鸡”。但是，综观各地留地政策实施情况，还存在许多问题。

第一，留地安置政策的法律效力问题。目前留地安置政策还属于一些人地紧张的经济发达地区的政府规章，法律效力不高，影响其实施的强制性和稳定性。由于农业用地和地方工商业发展的矛盾是必然存在的，这使农民有两大担心：一是地方政策的稳定性，怕今后土地越来越紧张，政府给农民的留用地会打折扣甚至落空；二是由于留地政策得不到法律上的保证，农民怕留用地会被政府第二次征用掉。如温州用地非常紧张，许多产业项目都在排队等土地，因此影响了一些区县的经济利益，非农利益集团希望政府允许村集体把留用土地出让给工商业项目，在这种情况下，对农民的留用地是否必须保证没有明确规定，规划、土管部门常常对留用地不及时加以规划和安排用地指标，进而产生矛盾与纠纷，引起农民不断上访。

第二，留用地所有权主体设置的不合理问题。目前各地政策一般规定留用地属于村集体经济所有，如《关于加强杭州市区留用地管理的暂行意见》“留用地指标只核发给村集体经济组织，专项用于发展村级集体经济，不得转让给村集体经济组织以外的建设用地单位或个人使用。留用地建设项目在符合国家法律、法规、政策的前提下，由村集体经济组织自主开发建设、村属全资集体企业开发建设或通过招商引资合作开发建设。”这至少产生以下问题：一是已征地农户与未征地农户间的利益关系问题，因为被征地农户普遍认为那些未被征地的农户无权享有留用地，由此产生村民间的矛盾冲突；二是村集体经济组织由谁来代表，是村民委员会，还是村民大会，或少数村干部？现已经发现一些地方村干部以权谋私或不作为问题，如在我们调查的村就出现村委会干部迟迟不去规划部门、土管部门申请用地指标，造成可以按政策规定取得的二、三产用地拖了5、6年还没有落实，村民损失巨大，好政策没有起到应有的好作用。三是在深化户籍改革后，取消农业与非农户口区别，被征地农户实际上已经市民化，一些村、村民委员会、村集体都将名存实亡，造成这些规定的合理性、持续性与可操作性问题值得研究。四是原来的土地是被农民承包的，被征用的承包户的损失最大，如果留用地的钱要由被征地农户出，而土地又属于村集体，被征地农户的利益损失如何解决，这样是否公平？

第三，留用地的开发利用问题。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发〔2004〕28号规定“在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民

政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位”。即其意是要留一定比例的土地给农民集体经济组织用于发展农业生产，限制农民集体土地转化为经济建设土地。但现在各地政策规定留用地主要用于二、三产，而非用于农业。这样的留用地安置政策是否会破坏我国土地管理和基本农田保护制度，导致一些农户为脱离农业而积极主动要求土地征用，进而对我国农业生产造成危害。另外，在留用地的开发利用中，是要让农户当开发商、还是股东或者房东？如温州市有一个村的村民由于在留用地开发方面无法达成一致意见，最终决定要将该留用地转让，而村干部则私下四处导找买家想低价转让自己从中获利。有调查发现，某县有18个村集体被征过地，其中有3个村集体有留用地，结果这3个村主任和村党支书都出了问题。又如留地安置住房政策：有的农户原已有宽敞的住宅，土地征用后又分到土地再建，成为一户多宅；还有的农户不想建（或无钱建）又不能转让，只好撂荒，造成土地资源浪费和征地农民应得利益损失。再如广东省2006年出台的《广东省关于农民经济建设用地使用权流转的办法》试图让集体经济组织对留用地可以流转可以交易，这个做法虽然对农民有利，使广东省兴起了农用土地入股的风潮，但问题是对现有的法律法规带来了很大的冲击，对政府的规划也带来了很大的冲击。

第四，留地安置中的程序问题。目前的留地安置程序还不规范，国土部门与规划部建设部门没有很好地衔接，存在规划相对滞后、优惠政策不明现象，造成农民对留用地看不懂、不放心，给征地工作带来难度，而且留地安置对象难以把握。如某县留地政策中规定了“商业用地必须村级开发经营，非商业用地用于无房户安置”，但这项政策在实施中有一定的难度。很多地方本来留给集体的留地在具体安置分配过程中，成了层层“分地”、层层“争地”，县里分到村里，村里分到组里，组里分到户里。承包土地多的，家庭势力大的得到了安置，真正的无房户、住房困难户却得不到安置，因此影响了农村社会稳定。另外，各地在留用地管理上也缺乏统一协调，有的将留用地征为国有，有的仍然保留集体土地所有权，加上城乡结合部土地流转较快，交易频繁，给土地的产权管理、规划管理和市场管理增加了难度。

第五，留用地政策适用范围问题。调查发现，在经济较发达地区和城乡结合部征地中，留地安置对解决失地农民的长远生计发挥了重要作用，受到了政府、集体和农民的欢迎。表现在：（1）留地安置中政府的主要投入是政策支持，而不需要投入更多的资金，同时也有利于失地农民的就业和社会稳定；（2）安置留用地的开发和经营，可以为集体经济发展提供必要的场所和发展基础，有利于发展壮大集体经济实力；（3）在人多地少、经济发展市场化程度较高的地区，由于具有良好的区位条件，土地的资产价值十分明显，因而留地安置政策能有效地弥补了法定安置费不足的缺陷，间接提高了对被征地农民的补偿。但是，对于经济较为落后地区和远离城市地区，留地安置难以发挥作用，被征地农民的长远生计仍然存在很大的风险。

二、留地安置政策的正当性与合法性

不难发现，世界各国征地补偿的方法一般以货币补偿为主，但考虑到在土地评估技术不尽完善和地价上涨、被征地人所获得的补偿费难以维持其原有的生活水平的情况下，一些国家也相应规定了一些例外的非现金补偿方式。比如日本的征地补偿方式除现金补偿外，还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发)；德国也有代偿地的补偿、代偿权利的补偿。这些非现金补偿方式不仅可以促进土地资源的充分利用，还可以减少政府筹措资金的困难和被征地人的不满情绪，是现金补偿之外有效的辅助补偿方式。显然，我国留地安置政策作为一种非现金补偿方式而存在，也有其合理性。

不过，我国有关征地补偿的规定层次繁杂，既有宪法规定，也有法律、行政法规、各种规章、地方法规甚至其他更低层级的规范性文件规定（如留用地安置补偿仅以政府政策形式出现就是最好体现），表面上看体系比较完备，而实际情况是低层次规定往往成为征地的主要依据。因为我国宪法规定不明，又缺乏违宪审查机制，各项征地规定不尽一致，导致许多应当予以补偿的情形并没有统一、权威的规定，有关规定稳定性差，容易被朝令夕改。同时，补偿立法在指导思想上存在偏差，往往只重视赋予权力而忽视对权力的限制，只重视行政机关管理的方便而忽视公民权益的保障，这容易造成公民的补偿权利被虚置。严格地说，这种做法有悖于宪政与法治的基本原理。征地补偿关系着私人财产权的保障问题，根据法律保留原则，理应由宪法和法律来规范。在现代法治国家，征地和补偿的设定都是始于宪法，终于法律，且都有严格的法定程序，并受到议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督。反观我国，留地安置政策出台的目的是好的，但这些规定的正当性与合法性却存在很大问题。

任何制度都是针对人而设计的，一项制度的优劣，惟一的判断标准就是看它是否兼顾公平和效率。在实现生活中，制度尤其是法律制度是实现社会公平的最重要的条件。土地征用涉及到土地所有权的转移，涉及到政府、开发商、集体土地所有者等不同主体的经济利益，其具体制度的设计更需从公平与效率的角度兼顾这三方利益的平衡。

一般认为，政府是公共权力组织，是公共利益的化身，其公共权力必须面对所有公共问题，维持社会各方利益均衡。但公共选择理论说明，政府也是社会生活中的一个特殊利益阶层，也有其相对独立的利益目标与行为偏好。例如，长期以来我国政府担当的是城市强势集团的代言人，政府的决策导向、制度构建与资源配置（宪法秩序、权力、权威、组织等）主要都是赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，加上城市居民的利益表达能力、渠道和强度都远胜于农民，使他们凭着政治压力上的优势而获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策。而且，因为政府既是征用主体，又是土地一级市场的垄断者和二级市场的管理者，三重身份很难保证政府在制定土地市场运行规则（包括留用地安置政策）时的超脱性，制度的不公正是必然的。由此决定了政府利益与农民利益错位的可能性，导致农民应有权利得不到维护，法定权利得不到实现。

留地安置是被征地农民原本应当拥有的权利，而不是政府给予的失地农民优惠。因为地方政府有义务在征用土地发展本地经济与保障失地农民利益两者中寻找最佳途径；仅从农业安全的角度来说，法律也须规定政府不得以牺牲农民利益来