海事特别行政法之航道法

航道法

中国是世界上较早利用水运的国家之一。相传在大禹时已“导四渎而为贡道”，开始利用天然河流作为航道。航道是水运的基础设施，发展水运首先要建设好航道。为了消除航行障碍，延长航道里程，加大通航船舶吨位，为了将各个水系連接成四通八达的航道网，以充分发挥水运的优越性，都必须兴建航道，设立航标等工程，并且行政管理部门要加强航道管理。所谓的航道法，是指规定有关航道的管理机构，航道的规划和建设、保护和养护，及对其相应违反行为进行处罚的法律法规的总称。而航道行政执法，是指“各级人民政府交通主管部门及其依法委托的航道管理机构、法和法规授权的航道管理机构在其职权范围内，依据国家的法律、法规和规章，对航道行政管理相对人作出影响其权利和义务的具体行政行为，是贯彻执行航道法规的社会性管埋活动。”1从这两个名词的定义上，我们可以推断出，航道法属于海事特别行政法的组成部分。本章，笔者将着重对有关航道法中有关行政法的部分内容作一介绍。

第一节基本知识

一、航道

所谓航道，是指在内河、湖泊、港湾等水域内供船舶及排、筏安全航行的通道，由可通航水域、助航设施和水域条件组成。按形成原因分天然航道和人工航道，按使用性质分专用航道和公用航道，按管理归属分国家航道和地方航道。国家航道和地方航道都属于公用航道。按所处地域分为内河航道和沿海航道。按通航时间长短可分为常年通航通道和季节通航航道。还可按所处特殊部分定名，如桥区航道、港区航道、坝区航道、内河进港航道和海港进港航道等。

但我国的《中华人民共和国航道管理条例》（以下简称《航道管理条例》）第五条，只将航道分为国家航道、地方航道和专用航道。依《中华人民共和国航道管理条例实施细则》（以下简称《航道管理条例实施细则》）第三条和第四条的规定，国家航道是指：（一）构成国家航道网、可以通航五百吨级以上船舶的内河干线航道；（二）跨省、自治区、直辖市，可以常年（不包括封冻期）通航三百吨级以上（含三百吨级）船舶的内河干线航道；（三）可通航三千吨级以上

1王志超主编：《航道行政执法》，中山大学出版社，2002年版，第80页。

（含三千吨级）海船的沿海干线航道；（四）对外开放的海港航道；（五）国家指定的重要航道。地方航道是指：（一）可以常年通航三百吨级以下（含不跨省可通航三百吨级）船舶的内河航道；（二）可通航三千吨级以下的沿海航道及地方沿海中小港口间的短程航道；（三）非对外开放的海港航道；（四）其他属于地方航道主管部门管理的航道。而对于专用航道，《航道管理条例》及其实施细则都没有对此作了明确的定义。业内用的较多的定义是：专用航道指由军事、水利电力、林业、水产等部门以及其他企业事业单位自行建设、使用的航道。

二、航道行政管理机关

对于航道管理，《航道管理条例》第四条规定：“中华人民共和国交通部（现已改为“交通运输部”，笔者注）主管全国航道事业。”第六条规定：“国家航道及其航道设施按海区和内河水系，由交通运输部或者交通运输部授权的省、自治区、直辖市交通主管部门管理。地方航道及其航道设施由省、自治区、直辖市交通主管部门管理。专用航道及其航道设施由专用部门管理。国家航道和地方航道上的过船建筑物，按照国务院规定管理。”

具体而言，则是国家航道主要由包括航务管理局（包括长江航务管理局和珠江航务管理局）及交通运输部水运局、部海事局等来管理。对于地方航道，由各省、直辖市、自治区的交通厅下的航道管理局等对航道进行管理。但在有些情况下，却存在着多个行政部门职能交叉，多头管理的现象，如对于河道采砂的管理部门，就有地质矿产主管部门（如国土资源部）、环保主管部门、水利主管部门、交通运输主管部门和航道主管部门等五个部门“五龙闹海”，而由于不同部门的发展目标等都不同，其对航道的管理及利用程度等都不一样，对于一些对自己部门有利的各部门就争着管，而对己不利的又互相推诿，这就容易产生协调难、管理困难重重。同样地，对于相应地法律法规，也是如此，这一点，笔者将在下一节提及。

航道和航道设施受国家保护，任何单位和个人不得侵占或者破坏。交通部门应当加强对航道的养护，保证航道畅通。修建与通航有关的设施或者治理河道、引水灌溉，必须符合国家规定的通航标准和技术要求，并应当事先征求交通主管部门的意见。

第二节航道法法律体系

为了更好地对于水资源进行综合利用和保护，加强航道执法，首先要进行航道立法，需要有航道法规对航道管理部门的执法进行指导规范。但一直以来，对于航道管理的立法，都存在着立法滞后，法律法规不足；对于航道保护和发展的法律基础，也相应比较弱；且由于多头管理，各部门价值取向不同，所导致的航道管理法规的相互冲突。

在水资源综合利用保护方面，国家先后发布了《水法》、《防洪法》、《渔业法》、《海域资源管理法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律，但这些涉水法律中航道保护的力度不够，有些对发电和养殖等有利的方面恰恰会危害航道。例如，由于水电水电枢纽的发展能给地方经济带来重大利益，各地政府纷纷鼓励水利水电枢纽工程的建设，但却没有考虑建设水利水电工程建设过程中对航运发展，航道管理带来的影响，这些非正常的开发不执行航道法规、规章，不采纳航道管理部门的意见，不依照通航技术规范、标准进行，导致航道资源遭到严重破坏，甚至出现断航现象。

而对于航道管理，我国目前只制定了《航道管理条例》及其实施细则、《中华人民共和国航标管理条例》（以下简称《航标管理条例》）及《中华人民共和国河道管理条例》等法规规章，1988年实施的《水法》中，原本是规定有部分有关航道及航道设施的保护，但在2002年对《水法》进行修订时，却将涉及航道资源保护的条款删除。所以现如今的航道管理法规层次不高、执法手段欠缺，再加上部分地方政府的干预，使航道部门对一些肆意破坏航道资源的行为不能有效制止。

从已制定的有关航道管理的法规上看，数量也比较不够，主要是由国务院制定的法规、交通运输部制定的部门规章，包括《河道管理条例》、《内河交通安全管理条例》、《中华人民共和国航标管理条例》及《关于加强河道采砂监督管理工作的通知》、《船闸管理办法》、《航道建设管理规定》、《航道工程竣工验收管理办法》等，及各省、直辖市、自治区制定的地方性规章，如《安徽省航道管理办法》、《江苏省内河交通管理条例》、《江苏省航道管理条例实施办法》等等。所以说，有关航道法，其远远未形成一个完整的法律体系。多年来，业内就在呼